Luận cương liên bang (1)

 

Luận cương liên bang

Lời giới thiệu

 

    

“Nhưng tự thân chính quyền là gì, nếu không phải là những suy tư sâu sắc nhất về nhân tính?”

James Madison

Luận cương Liên bang

 

Thomas Jefferson gọi Luận cương Liên bang là “minh họa hay nhất về các nguyên tắc của chính phủ ... từng được chấp bút”. Triết gia người Anh thế kỷ XIX, John Stuart Mill, cho rằng Luận cương Liên bang, (tuyển tập 85 bài luận ngắn có nhan đề) là “chuyên luận chính trị chứa đựng nhiều kiến thức nhất về chính phủ liên bang mà chúng ta có trong tay”. Còn nhà bình luận chính trị sắc sảo người Pháp, Alexis de Tocqueville, thì cho rằng đây là “cuốn sách tuyệt vời, lẽ ra phải là tác phẩm gần gũi với các nhà hoạt động chính trị của tất cả các quốc gia”. Trong thế kỷ XX, các nhà sử học, các luật gia và nhà chính trị học nói chung đều đồng ý rằng Luận cương Liên bang là tác phẩm quan trọng nhất về triết lý chính trị và chính quyền thực dụng từng được chấp bút ở Hoa Kì. Người ta thường so sánh tác phẩm này với Cộng hòa của Plato, Chính trị luận của Aristotle và Leviathan của Hobbes. Các nhà lãnh đạo nhiều quốc gia mới thành lập ở Mĩ Latin, châu Á và châu Phi thường tham khảo tác phẩm này khi họ soạn thảo các bản hiến pháp cho đất nước mình.

Các vị đại biểu, những người đã kí bản dự thảo Hiến pháp ở Philadelphia, ngày 16 tháng 9 năm 1787, quy định rằng bản Hiến pháp này sẽ chỉ có hiệu lực sau khi được 9 trong số 13 bang phê chuẩn thông qua. Mặc dù không có quy định, nhưng việc phủ quyết của một trong hai bang quan trọng - New York và Virginia –có thể phá hủy toàn bộ công trình này vì đấy là hai bang có quy mô và quyền lực mạnh. Hai đòan đại biểu của New York và Virginia chia rẽ sâu sắc vì bất đồng ý kiến về bản Hiến pháp này. Thống đốc New York, George Clinton, thể hiện rõ ý kiến phản đối của mình đối với bản Hiến pháp.

Người ta có thể tưởng tượng rằng tác phẩm được đánh giá cao và có sức ảnh hưởng lớn như Luận cương Liên bang là thành quả chín chắn được rút ra từ kinh nghiệm của cả cuộc đời hoạt động lâu dài trong lĩnh vực học thuật và quản trị. Trên thực tế, phần lớn lại là sản phẩm của hai người còn khá trẻ: Alexander Hamilton ở New York, 32 tuổi và James Madison ở Virginia, 36 tuổi, đã viết một cách rất vội vã - đôi khi đến bốn bài trong một tuần. Học giả lớn tuổi, John Jay, sau này được cử làm Chánh án Tòa án Tối cao Hoa Kì, đóng góp năm bài.

Hamilton, từng là trợ lý cho Washington trong cuộc Cách mạng Mĩ, đề nghị Madison và Jay tham gia cùng ông thực hiện dự án có tính quyết định này. Mục đích là thuyết phục hội nghị ở New York phê chuẩn bản Hiến pháp vừa được soạn thảo. Từng người tự viết một loạt thư cho các tờ báo ở New York, dưới bút danh chung “Publius”. Họ dùng các bức thư để giải thích và bảo vệ bản Hiến pháp. 

Hamilton khởi đông dự án, ông vạch ra một loạt các chủ đề sẽ được thảo luận và phát biểu một cách hung hồn về hầu hết những chủ đề này trong 51 bức thư. Nhưng 29 bức thư  của Madison lại là đáng nhớ nhất vì kết hợp được thái độ thẳng thắn, bình tĩnh và khả năng lập luận. Không rõ liệu Luận cương Liên bang, được chấp bút từ tháng 10 năm 1787 đến tháng 5 năm 1788, có ảnh hưởng quyết định đến việc phê chuẩn Hiến pháp một các miễn cưỡng ở New York hay không. Nhưng chắc chắn là Luận cương đã trở thành và vẫn là bình luận có thẩm quyền nhất về văn kiện này.

Một hình thức liên bang mới

Cách tiếp cận đầu tiên và rõ ràng nhất mà Luận cương Liên bang sử dụng là định nghĩa mới về chế độ liên bang. Vừa giành được thắng lợi trong cuộc cách mạng chống lại chế độ quân chủ áp bức, những người thực dân cũ của Mĩ không có ý định thay thế chế độ quân chủ bằng chế độ tập quyền, không bị kiểm soát. Mặt khác, từng có kinh nghiệm với những bất ổn và vô tổ chức theo những Điều khoản Liên Minh (hàm ý liên minh 13 bang đầu tiên ở Mĩ – ND), do thái độ ghen tị và cạnh tranh giữa các bang riêng lẻ, làm cho họ dễ chấp nhận việc gia tăng đáng kể quyền lực quốc gia. Nhiều bài trong Luận cương Liên bang khẳng định rằng một kiểu cân bằng mới - chưa từng có - là khả thi. Thật vậy, các bài viết trong Luận cương là sự cân bằng hoặc thỏa hiệp giữa khuynh hướng dân tộc chủ nghĩa của Hamilton – thể hiện lợi ích thương mại của thành phố cảng New York – thái độ cảnh giác của Madison - chia sẻ sự nghi ngờ về quyền lực nằm ở xa của nông dân Virginia.

Madison đề nghị rằng, thay cho chủ quyền tuyệt đối của mỗi bang theo những Điều khoản Liên Minh, các bang sẽ giữ lại “chủ quyền còn sót lại” trong tất cả những lĩnh vực không đòi hỏi quốc gia phải quan tâm. Ông khẳng định rằng chính quá trình phê chuẩn Hiến pháp tượng trưng cho khái niệm chế độ liên bang chứ không phải chủ nghĩa dân tộc. Ông nói:

Việc tán thành và phê chuẩn là do dân chúng, không phải với tư cách là những cá nhân thành lập toàn bộ một quốc gia, mà là thành lập các bang riêng biệt và riêng lẻ mà họ là thành viên… Do đó, hành động chính thức hóa Hiến pháp sẽ không phải là hành động mang tính quốc gia mà là hành động liên bang.

Hamilton đề xuất cái mà ông gọi là “sự song hành” (concurrency) của quyền lực giữa chính phủ quốc gia và chính quyền bang. Nhưng việc ông so sánh các hành tinh xoay quanh mặt trời, nhưng vẫn giữ nguyên trạng thái riêng biệt của chúng, khẳng định cơ quan trung ương có vai trò quan trọng hơn. Hamilton và Jay (đều là người New York) đưa ra những ví dụ về các liên minh ở Hy Lạp cổ đại và châu Âu đương đại khi lâm vào khủng hoảng đều tan rã. Các tác giả của Luận cương Liên bang, dù có khác biệt với nhau như thế nào, thì bài học cũng là rõ ràng: Sự tồn tại với tư cách là một quốc gia được mọi người tôn trọng đòi hỏi phải chuyển giao những quyền lực quan trọng, dù bị hạn chế, cho chính quyền trung ương. Họ tin rằng có thể làm được như thế mà không cần thủ tiêu bản sắc hoặc quyền tự trị của các bang riêng biệt.

Kiểm soát và đối trọng

Luận cương Liên bang cũng lần đầu tiên đề cập một cách cụ thể tư tưởng trong sách báo chính trị về kiểm soát và đối trọng như một trong những biện pháp hạn chế quyền lực của chính phủ và ngăn chặn không để người ta lạm dụng nó. Những từ này được sử dụng chủ yếu để nói về cơ quan lập pháp lưỡng viện, mà cả Hamilton và Madison đều coi là nhánh quyền lực nhất của chính quyền. Như quan niệm ban đầu, Hạ viện được cho là hăng hái, do dân chúng bầu lên sẽ được kiểm soát và đối trọng bởi Thượng viện bảo thủ hơn - do các cơ quan lập pháp của các bang bầu ra. (Tu chính XVII, thông qua năm 1913, đã thay đổi điều khoản này, quy định rằng các thượng nghị sĩ cũng phải do dân chúng bầu lên). Tuy nhiên, Madison khẳng định một cách khái quát hơn rằng “văn phòng nên kiểm soát văn phòng”, còn Hamilton thì nhận xét: “Hội đồng dân chủ [hạ viện – ND] phải bị kiểm soát bởi thượng viện dân chủ và cả hai cơ quan này đều bị kiểm soát bởi chánh án dân chủ”.

 

Trong bài luận xuất sắc nhất của mình (Số 78), Hamilton bảo vệ quyền phán quyết của Tòa án Tối cao về tính hợp hiến của các đạo luật do các cơ quan lập pháp quốc gia hoặc bang thông qua. Ông khẳng định rằng quyền “tái kiểm tư pháp” quan trọng về mặt lịch sử này là biện pháp kiểm soát thích hợp đối với cơ quan lập pháp, nơi mà rất có khả năng là “tiếng thì thầm nguy hiểm của phe nhóm có thể đầu độc cội nguồn công lý”. Hamilton dứt khoát bác bỏ hệ thống của Anh cho phép Nghị viện bỏ phiếu theo đa số để gạt sang một bên bất kỳ quyết định nào của tòa án mà họ không hài lòng. Đúng ra, “các tòa án được coi là tường thành của bản Hiến pháp hạn chế nhằm chống lại các vi phạm của nhánh lập pháp”. Chỉ thông qua quá trình sửa đổi Hiến pháp thận trọng và khó khăn, hoặc sự chuyển đổi dần dần của các thành viên sang quan điểm khác, mới có thể đảo ngược cách giải thích của Tòa án Tối cao về văn kiện đó.

Nhân tính, chính phủ và các quyền cá nhân

Đằng sau khái niệm kiểm soát và đối trọng là quan điểm hiện thực, sâu sắc về nhân tính. Trong khi Madison và Hamilton tin rằng, trong hoàn cảnh tốt nhất, con người có khả năng sử dụng lý trí, kỷ luật tự giác và công bằng, nhưng họ cũng công nhận rằng người ta dễ đam mê, bất dung và tham lam. Trong một đoạn văn nổi tiếng, sau khi thảo luận những biện pháp cần thiết để bảo vệ tự do, Madison viết:

 

Có thể suy tư về nhân tính mà cần phải có những biện pháp như vậy để kiểm soát những vụ lạm dụng của chính quyền. Nhưng tự thân chính quyền là gì, nếu không phải là những suy tư sâu sắc nhất về nhân tính? Nếu người ta đều là là thiên thần, thì không cần chính quyền nữa. Nếu các thiên thần quản lý thì không cần kiểm soát chính phủ - cả bên ngoài lẫn bên trong. Trong quá trình thành lập chính phủ, mà người ta sẽ dùng để người nọ quản lý người kia, khó khăn lớn nhất nằm ở chỗ: Trước hết phải cho chính quyền quyền kiểm soát những người bị quản lý; và tiếp đến là bắt nó phải kiểm soát chính mình.

 

Trong bài viết độc đáo và ấn tượng nhất của Luận cương Liên bang (Số 10), Madison giải quyết thách thức kép này. Mối bận tâm lớn nhất của ông là cần “đập tan và kiểm soát những hành động quá khích của các phe phái”, ý ông là các đảng phái chính trị, và ông coi đấy là mối nguy hiểm lớn nhất đối với chính phủ của dân và do dân: “Tôi hiểu rằng một số công dân ... đoàn kết lại và bị kích thích bởi những xung động của niềm đam mê hoặc quyền lợi chung, có hại đối với các quyền của những công dân khác hoặc có hại đối với quyền lợi tổng thể và lâu dài của cộng đồng”. Đam mê hoặc quyền lợi tôn giáo hay chính trị hoặc thường xuyên nhất là quyền lợi kinh tế là những thứ có thể gây nguy hiểm cho quyền của những người khác. Các phe phái có thể phân chia theo tuyến giàu và nghèo, chủ nợ và con nợ, hoặc theo loại tài sản mà họ sở hữu. Madison viết:

Quyền lợi về đất đai, quyền lợi trong sản xuất, quyền lợi trong thương mại, quyền lợi bằng tiền bạc, cùng với nhiều quyền lợi nhỏ hơn, xuất hiện theo nhu cầu ở các dân tộc văn minh, và chia rẽ họ thành các giai cấp khác nhau, các giai cấp này lại bị kích thích bởi những cảm xúc và quan điểm khác nhau. Điều chỉnh những quyền lợi khác nhau và giao thoa với nhau này là nhiệm vụ chính của pháp luật hiện đại ...

 

Làm sao để những người công bằng, duy lý và tự do có thể làm trung gian hòa giải cho rất nhiều những đòi hỏi cạnh tranh với nhau hoặc những phe phái có xuất xứ từ những đòi hỏi này? Vì không thể cấm đam mê hoặc tư lợi, cho nên một hình thức chính phủ thích hợp phải có khả năng ngăn chặn bất kỳ phe phái nào - dù là thiểu số hay đa số - không để họ áp đặt ý chí của mình nhằm chống lại lợi ích chung. Madison nói, một biện pháp bảo vệ nhằm chống lại phe độc đoán là chính phủ cộng hòa (hoặc đại diện), có xu hướng “trau chuốt và khuếch trương quan điểm của công chúng bằng cách chuyển chúng qua một nhóm công dân được lựa chọn”, có khả năng là có giáo dục với tư cách tốt. Vì các đại biểu được bầu có một khoảng cách nào đó với tình cảm của quần chúng, họ có thể có quan điểm rộng rãi hơn và khôn ngoan hơn.

Nhưng, theo Madison, quan trọng hơn, là mở rộng cơ sở địa lý và dân cư của nước cộng hòa, sẽ diễn ra dưới thời chính phủ quốc gia do bản Hiến pháp mới đề xuất. Ông viết: “Vì mỗi đại diện sẽ được bầu chọn bởi nhiều công dân hơn là trong nước cộng hòa nhỏ bé, các ứng cử viên không xứng đáng sẽ khó thực hiện thành công những thủ đoạn xấu xa mà họ thường sử dụng trong các cuộc bầu cử …. Ảnh hưởng của các nhà lãnh đạo bè phái có thể thổi bùng lên ngọn lửa trong các bang của họ nhưng sẽ không thể lan truyền đám cháy sang các bang khác”.

Nguyên tắc đa nguyên được khẳng định. Nguyên tắc này hoan nghênh sự đa dạng, vì lợi ích của chính nó và là bằng chứng cho sự đa dạng và tự do cá nhân, nhưng, quan trọng hơn, vì tác dụng tích cực của nó trong việc vô hiệu hóa những đam mê và lợi ích xung đột với nhau. Tương tự như sự đa dạng đức tin tôn giáo ở Hoa Kì làm cho việc áp đặt một giáo hội chính thức duy nhất trở thành bất khả thi, cho nên sự đa dạng của các bang với nhiều khu vực và những mối quan tâm khác nhau làm cho chiến thắng của phe phái hoặc đảng phái cuồng nhiệt và có khả năng áp bức trên bình diện quốc gia trở thành bất khả thi. Có thể thấy luận cứ của Madison được khẳng định trong quá trình phát triển của các đảng chính trị lớn của Mĩ, với xu hướng ôn hòa và phi ý thức hệ, vì mỗi đảng đều rất đa dạng về giai cấp và lợi ích kinh tế.

Chia tách quyền lực

Ý tưởng chia tách quyền lực giữa các nhánh khác nhau của chính phủ nhằm tránh sự chuyên chế của quyền lực tập trung liên quan tới phạm trù lớn hơn là kiểm soát và đối trọng. Nhưng Luận cương Liên Bang nhận thấy ưu điểm khác trong chia tách quyền lực, đó là tăng cường hiệu quả và hiệu lực của chính quyền. Do chỉ thực hiện các chức năng riêng, các nhánh khác nhau của chính quyền phát triển cả lĩnh vực chuyên môn và cảm thấy tự hào về vai trò của mình - sẽ không xảy ra nếu các nhánh kết hợp vào nhau hoặc chồng chéo lên nhau một cách đáng kể.

Những phẩm chất có thể là quan trọng đối với chức năng này lại có thể không phù hợp với chức năng khác. Do đó Hamilton gọi “sức mạnh của hành pháp” là cực kì quan trong trong việc bảo vệ đất nước trước các cuộc tấn công của nước ngoài, thực thi luật pháp một cách công bằng, và bảo vệ tài sản và quyền tự do cá nhân, mà ông coi là các quyền liên quan chặt chẽ với nhau. Mặt khác, không phải sức mạnh mà “sự thận trọng và khôn ngoan” mới là phẩm chất tốt nhất của thành viên cơ quan lập pháp, người phải được nhân dân tin tưởng và điều hòa được những lợi ích khác nhau của họ. Sự khác biệt của những phẩm chất cần thiết này cũng giải thích lý do vì sao quyền hành pháp phải nằm trong tay một người - tổng thống - vì nhiều người điều hành có thể dẫn đến tê liệt và “vô hiệu hóa các biện pháp quan trọng nhất của chính phủ, trong những trường hợp khẩn cấp có tính quyết định nhất của nhà nước”.

Có nghĩa là, một khi nhánh lập pháp, trong khi thể hiện ý chí của nhân dân, đã đưa ra phán quyết có cân nhắc và thảo luận đầy đủ bằng cách thông qua một đạo luật, thì nhánh hành pháp phải kiên quyết thực hiện đạo luật đó mà không thiên vị, đồng thời, chống lại bất kỳ yêu cầu mang tính tư lợi để coi trường hợp của một người nào đó là ngoại lệ. Còn trong trường hợp bị ngoại bang tấn công, nhánh hành pháp phải có đủ năng lực và sức mạnh nhằm đáp trả một cách quyết liệt và ngay lập tức. Nhánh tư pháp cũng phải có những phẩm chất đặc biệt: không phải năng lực và sự khẩn trương của hành pháp, cũng không phải khả năng phản ứng của nhà lập pháp trước tình cảm của dân chúng hoặc khả năng thỏa hiệp của lập pháp, mà là “sự liêm chính và chừng mực”, và, do được bổ nhiệm suốt đời, mà được tự do khỏi áp lực của dân chúng, của hành pháp hoặc lập pháp.

Những câu hỏi vĩnh cửu của chính trị

Không phải lúc nào cũng xác định được vị trí của những nhận xét đáng ghi nhớ về chính phủ, xã hội, tự do, chuyên chế và bản chất của con người chính trị trong Luận cương Liên bang. Phần lớn các bài luận này đã cũ, có những đoạn lặp đi lặp lại hoặc được viết theo theo văn phong cổ xưa. Các tác giả không có thời gian và cũng không có ý định trình bày những tư tưởng của mình theo lối trật tự và toàn diện. Tuy nhiên, Luận cương Liên bang vẫn tuyệt đối cần thiết với bất kỳ người nào quan tâm nghiêm túc đến những câu hỏi vĩnh cửu về lý thuyết và thực tiễn chính trị do Hamilton và Madison đặt ra. Clinton Rossitor, sử gia nổi tiếng về lĩnh vực chính trị, viết: “Chưa có người cầm bút Mĩ nào đưa ra được những câu trả lời hùng hồn, hiện thực và chứa đựng nhiều bài học hơn thế”. Rossitor viết trong bài bình luận về trí tuệ cốt lõi trong Luận cương Liên bang như sau:

 

Thông điệp của Luận cương Liên bang: không thể có hạnh phúc nếu không có tự do, không thể có tự do nếu không có chính phủ tự quản, không thể có chính phủ tự quản nều không có chủ nghĩa hợp hiến, không thể có chủ nghĩa hợp hiến nếu không có đạo đức - và không có bất cứ thứ gì trong những lợi ích tuyệt vời này nếu không có ổn định và trật tự.