Phạm Nguyên Trường: CỐT LÕI TRONG QUAN HỆ QUỐC TẾ (7)

CỐT LÕI TRONG QUAN HỆ QUỐC TẾ

Karen A. Mingst và

Ivan M. Arrenguin-Toft

Phạm Nguyên Trường dịch

Lưu ý: Tôi không thể đưa các bản đồ và hình minh hoạ lên Blog, bạn nào muốn nghiên cứu sâu có thể dowload link này để xem xét thêm và đối chiếu: https://oceanofpdf.com/?s=Karen+A.+Mingst+

Chương 7

Các tổ chức liên chính phủ, luật pháp quốc tế, và các tổ chức phi chính phủ

Chú thích ảnh: Nhiệt độ gia tăng và băng tan cho phép cả tàu buôn lẫn tàu chiến đi lại trong vùng biển Bắc Cực và mở ra những vùng khoan dầu trước đây chưa thể có. Những tranh chấp về chủ quyền đối với những không gian này khiến Canada, Mỹ, Nga và những nước khác chống lại nhau.

Bắc Cực đang biến đổi, ấm lên nhanh gấp hai lần so với phần còn lại của trái đất. Băng Bắc Cực đang tan, mở ra những vấn đề mới và đưa đến những vụ đối đầu mới. Một lối đi kéo dài 3.000 dặm trên Biển Bắc nối châu Âu với châu Á nay đã trở thành hiện thực, ít nhất là trong mùa hè ngắn ngủi và với những tàu phá băng đắt tiền; các nguồn lợi khoáng sản và dầu hoả từng được cho là không thể khai thác, nay đã có giá trị thương mại.

Phản ứng trước đòi hỏi quản lý Bắc Cực, Hội đồng Bắc Cực (the Arctic Council) được thành lập, năm 1996, với 8 thành viên – Canada, Đan Mạch, Phần Lan, Iceland, Na Uy, Nga, Thuỵ Điển, và Mỹ. Nhưng nhiều vấn đề vẫn còn nằm ngoài phạm vi hoạt động của hội đồng này, như các vấn đề an ninh và quân sự. Liệu tổ chức liên chính phủ (intergovernmental organization - IGO) này có được trang bị để quản lý những vấn đề hay thay đổi mà Bắc Cực đang đối mặt? Liệu có một bộ luật quốc tế thích đáng để cai quản những vùng đất như vùng địa cực, vốn từng được coi như tài sản chung? Liệu những tổ chức phi chính phủ (NGO), có thể bảo vệ lợi ích của các dân tộc bản địa sinh sống ở những vùng địa cực, có vai trò gì hay không?

Trong chương này, chúng ta sẽ xem xét vai trò của các tổ chức liên chính phủ (IGO), những khả năng và hạn chế của các tổ chức này. Chúng ta sẽ làm rõ khả năng áp dụng luật pháp quốc tế, sau đó chỉ ra luật pháp quốc tế khác luật pháp quốc nội như thế nào, nhà nước và các IGO được gắn với những bộ luật này như thế nào. Tìm hiểu khuôn khổ luật pháp quốc tế là trọng tâm của việc tìm hiểu quan điểm của phái tự do về nền chính trị quốc tế. Sau đó chúng ta sẽ khảo sát các tổ chức phi chính phủ (NGO), những tác nhân tương đối mới, nhưng ngày càng có nhiều quyền lực hơn. Cuối cùng, chúng ta sẽ tìm hiểu phản ứng của phái hiện thực, phái cấp tiến và phái kiến tạo.

Đối tượng nghiên cứu

- Giải thích vì sao các tổ chức liên chính phủ được thành lập

- Mô tả những việc mà các tổ chức quốc tế, như Liên Hợp Quốc(LHQ), đã làm được cho hoà bình và an ninh quốc tế

- Theo dõi quá trình chuyển hóa của EU

- Mô tả vai trò của luật pháp quốc tế và các tổ chức phi chính phủ trong các quan hệ quốc tế

- Phân tích những quan điểm đối chọi nhau mà các lý thuyết gia về quan hệ quốc tế áp dụng trong quá trình phân tích các tổ chức liên chính phủ, các tổ chức phi chính phủ, và luật pháp quốc tế.

Các tổ chức liên chính phủ (IGO)

Quá trình hình thành các IGO

Vì sao các quốc gia quyết định cùng nhau tổ chức theo lối tập thể? Chủ nghĩa tự do trả lời: Trong khuôn khổ các thiết chế và luật lệ, hợp tác là khả thi. Các tổ chức quốc tế là nơi các quốc gia tương tác và hợp tác nhằm giải quyết những vấn đề chung. Trong những năm 1970, những người theo phái hiến định tân tự do, như đã mô tả trong Chương 3 và 4, khởi động lại việc nghiên cứu các tổ chức quốc tế; họ khẳng định rằng “ngay cả khi… tình trạng vô chính phủ cản trở ước muốn hợp tác của các quốc gia, thì các quốc gia vẫn có thể làm việc cùng nhau và có thể làm, đặc biệt là, với sự trợ giúp của các thiết chế quốc tế”^{^[1]}.

Xin nhớ lại nan đề của tù nhân, đã giải thích trong Chương 3. Nếu tình thế giữa hai tù nhân xảy ra một lần, thì cả hai sẽ đào ngũ (hoặc thú tội) nhằm làm giảm bớt khả năng xảy ra tai hoạ thực sự. Phù hợp với kì vọng của những người theo phái hiện thực, mỗi người sẽ bị ngồi tù lâu hơn là nếu họ hợp tác và không khai gì. Nhưng chuyện gì sẽ xảy ra nếu tương tác lặp đi lặp lại? Khi đó, theo những người theo phái hiến định tân tự do, tương tác lặp đi lặp lại làm cho hợp tác dễ xảy ra hơn. Tương tác liên tục giữa các quốc gia tạo cho các quốc gia động lực thành lập các tổ chức quốc tế. Đến lượt mình, các tổ chức này làm dịu bớt cách hành xử của quốc gia, cung cấp khuôn khổ tương tác, thiết lập cơ chế làm giảm hành động lừa bịp bằng cách theo dõi những quốc gia khác và trừng phạt những quốc gia bất hợp tác, và tạo thuận lợi cho việc minh bạch hoá hành động của các quốc gia. Các tổ chức là những trung tâm hợp tác và làm cho các cam kết quốc gia trở nên khả tín hơn, xác định rõ những kì vọng và vinh danh những hành động tuân thủ.

Các tổ chức quốc tế đặc biệt hữu dụng trong việc giải quyết hai nhóm vấn đề. Một nhóm xuất phát từ nhu cầu hợp tác về những vấn đề kỹ thuật, thường là phi chính trị, khi các quốc gia không phải là những đơn vị đủ sức giải quyết các vấn đề đó. Như học giả David Mitrany viết trong tác phẩm Hệ thống Hoà bình Hữu hiệu (A Working Peace System), các đơn vị (quốc gia, tác nhân cấp dưới quốc gia) cần phải “liên kết vì những lợi ích chung, trong tình huống những lợi ích ấy là chung, và trong phạm vi chúng là chung”^{^[2]}. Cách tiếp cận mang tính chức năng đó ủng hộ việc xây dựng và khuếch trương những thói quen hợp tác được nuôi dưỡng bởi các nhóm chuyên viên kỹ thuật nằm ngoài các kênh quốc gia chính thức. Khái niệm này giải thích vì sao hợp tác quốc tế đã bắt đầu trong những địa hạt mang tính kỹ thuật, chuyên biệt, như sức khoẻ và truyền thông trong thế kỷ XIX. Theo chức năng luận, người ta kì vọng rằng việc giải quyết những vấn đề trong những địa hạt kỹ thuật (kiềm chế dịch bệnh, tạo thuận lợi cho các hoạt động bưu chính và các dịch vụ viễn thông quốc tế) sẽ khuyến khích hợp tác hoặc lan sang các vấn đề chính trị và quân sự, và những tổ chức quốc tế sẽ được thành lập.

Tiêu điểm Thuyết chức năng luận [Functionalism]

- Tình trạng thiếu thốn về vật chấ là nguyên nhân gây ra chiến tranh.

- Không thể giải quyết được chênh lệch về kinh tế trong hệ thống các quốc gia độc lập.

- Cần phải lập ra các đơn vị chức năng mới để giải quyết được một số vấn đề kinh tế cụ thể.

- Nhân dân và các nhóm người sẽ phát triển được thói quen hợp tác, thói quen này sẽ chuyển từ hợp tác kinh tế sang hợp tác chính trị.

- Cuối cùng, những chênh lệch về kinh tế sẽ giảm dần và chiến tranh sẽ bị loại bỏ.

Tiêu điểm Hàng hóa tập thể

- Hàng hóa tập thể là cái mà mọi thành viên của một nhóm có thể sử dụng, không phụ thuộc vào việc cá nhân đó có đóng góp hay không

- Một số hoạt động của nhà nước liên quan đến cung cấp của hàng hóa tập thể.

- Các nhóm cần nghĩ ra chiến lược nhằm khắc phục các vấn đề liên quan đến hàng hóa tập thể do các hậu quả tiêu cực từ hành động của người khác gây ra – “bi kịch của tài sản chung”.

- Các chiến lược bao gồm ép buộc, thay đổi sở thích bằng khuyến khích, và thay đổi quy mô nhóm.

Các tổ chức quốc tế cũng được xây dựng xung quanh hàng hóa tập thể, nhóm vấn đề thứ hai. Trong “Bi kịch của tài sản chung” (the Tragedy of the Commons)”, nhà sinh vật học Garrett Hardin kể câu chuyện về một nhóm chăn cừu chung nhau một đồng cỏ. Mỗi người chăn đều cho rằng việc bản thân anh ta nuôi thêm cừu là hợp lý về mặt kinh tế, vì sẽ có nhiều cừu hơn để bán. Nhưng nếu ai cũng hành xử theo kiểu có lợi cho riêng mình, thì cả nhóm sẽ thua thiệt: Quá nhiều cừu gặm cỏ trên mảnh đất đó và chất lượng đồng cỏ sẽ giảm, thu hoạch của mọi người sẽ giảm. Khi mỗi người đều tìm cách tối đa hoá lợi tức của mình theo lối duy lý, thì tập thể sẽ bị tổn thất, và cuối cùng, mọi người đều bị thiệt^{^[3]}.

Hardin mô tả bãi chăn thả - một loại hàng hóa tập thể. Nó là của chung của mọi thành viên trong nhóm, không phụ thuộc vào việc cá nhân đó có đóng góp hay không. Việc sử dụng hàng hóa tập thể liên quan đến những hoạt động và lựa chọn phụ thuộc lẫn nhau nhau. Quyết định của quốc gia này ảnh hưởng tới các quốc gia khác – tức là, các nước có thể phải chịu những hậu quả tiêu cực do hành động của những nước khác gây ra. Ví dụ, quyết định của các nước giàu có tiếp tục sản xuất và bán các chất chlorofluorocarbons ảnh hưởng đến tất cả các quốc gia khác vì tầng ozone bị suy giảm. Cơ chế thị trường không thể áp dụng cho hàng hóa tập thể. Cần phải áp dụng những hình thức quản lý khác.

Hardin đề xuất nhiều giải pháp có thể áp dụng được cho bi kịch của tài sản chung. Thứ nhất, ép buộc. Buộc các quốc gia hay dân chúng kiểm soát hàng hóa tập thể. Ví dụ, các quốc gia có thể buộc người dân hạn chế sinh đẻ để tránh bùng nổ dân số, gây thiệt hại cho môi trường. Thứ hai, tái cấu trúc những ưu tiên của các quốc gia bằng thưởng và phạt. Đề xuất các khuyến khích để các quốc gia ngưng tham gia phá huỷ tài sản chung; đánh thuế hay doạ đánh thuế những quốc gia không hợp tác. Thứ ba, thay đổi quy mô nhóm. Những nhóm nhỏ hơn có thể gây sức ép hiệu quả hơn lên các thành viên của nhóm, vì dễ phát hiện vi phạm hơn. Chính sách dân số trong thời gian dài của Trung Quốc, mỗi cặp vợ chồng chỉ có một con, được quản lí ở cấp địa phương. Bị giám sát chặt chẽ, các cặp vợ chồng chịu sức ép rất mạnh, buộc phải tuân theo. Những biện pháp thay thế như thế cũng có thể được thực hiện nhờ các tổ chức quốc tế. Đối với nhiều người, đó là biện pháp được ưa thích hơn trong việc xử lý vấn đề của cải chung – biển, không gian, môi trường.

Mặc dù không phải tất cả các vấn đề quốc tế đều là vấn đề hàng hóa tập thể, nhưng phần lớn đều đòi hỏi các bên phải tương tác liên tục với nhau – do đó, về dài hạn, các quốc gia sẽ cùng có lợi khi hợp tác, đặc biệt nếu giá phải trả cho sự minh bạch, giảm bớt lừa lọc, và trừng phạt bất hợp tác là tương đối thấp.

Vai trò của các tổ chức liên chính phủ (IGO)

Các tổ chức liên chính phủ, như LHQ, Ngân hàng Thế giới, và Tổ chức Hàng không Dân dụng Quốc tế (International Civil Aviation Organization), có thể đóng vai trò then chốt ở mỗi cấp phân tích^{^[4]}. Trong hệ thống quốc tế, các IGO góp phần tạo ra thói quen hợp tác; các quốc gia quen dần với những tương tác thường xuyên diễn ra, ví dụ, thông qua LHQ. Một số chương trình của các IGO, ví dụ, chương trình theo dõi hạt nhân của tổ chức Năng lượng Hạt nhân Quốc tế (International Atomic Energy Agency), lập ra những tiến trình thu thập thông tin, phân tích và theo dõi định kì. Một số IGO, như Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), triển khai các quy trình xây dựng pháp luật, dàn xếp tranh chấp, và trừng phạt những quốc gia, tổ chức không chấp hành luật lệ. Các IGO cũng có thể đóng vai trò then chốt trong thương thảo quốc tế, tạo thuận lợi cho việc hình thành các mạng lưới xuyên chính phủ và xuyên quốc gia, đôi khi đưa tới những kì vọng chung về cách hành xử của các quốc gia. Chúng ta gọi chung những luật lệ và nguyên tắc này là các chế độ quốc tế (international regimes). Hiến chương của các IGO bao gồm các tiêu chuẩn, luật lệ và quy trình ban hành quyết định của các chế độ. Bằng cách kết hợp các thành viên của chế độ lại với nhau, các IGO giúp giảm thiểu động cơ lừa lọc và làm gia tăng giá trị của uy tín.

Đối với các quốc gia, các IGO vừa mở rộng khả năng thiết lập chính sách đối ngoại vừa tạo thêm những ràng buộc, và đặc biệt là khi thực hiện chính sách đối ngoại. Các quốc gia tham gia các IGO nhằm sử dụng những tổ chức này như những công cụ đối ngoại. Các IGO có thể hợp thức hoá quan điểm và chính sách của quốc gia – do đó, Mỹ tìm kiếm sự ủng hộ của Tổ chức các Nước Châu Mỹ (Organization of American States) trong cuộc khủng hoảng tên lửa Cuba, năm 1962. Các IGO cung cấp thêm thông tin về các quốc gia khác, từ đó cải thiện khả năng dự đoán trong quy trình thiết lập chính sách. Một số IGO, như Cao uỷ LHQ về Người Tị nạn (UN High Commissioner for Refugees) và UNICEF, có thể tiến hành những hoạt động phù hợp với, hoặc củng cố, chính sách quốc gia.

Nhưng các IGO cũng trói chân trói tay các quốc gia thành viên bằng cách đặt ra các nghị trình quốc tế và từ đó, đặt ra nghị trình quốc gia, và buộc các chính phủ phải ban hành các quyết định hay triển khai việc thực thi có phối hợp với IGO. Các quốc gia cả lớn lẫn nhỏ có thể phải điều chỉnh chính sách cho phù hợp, nếu muốn hưởng lợi nhờ tư cách thành viên.

Các IGO cũng tác động đến các cá nhân bằng cách tạo cho họ cơ hội lãnh đạo. Khi các cá nhân làm việc với hay trong các IGO, tương tự như các quốc gia, họ có thể quen dần với hợp tác quốc tế.

Không phải tất cả các IGO đều thực hiện tất cả các chức năng này, và mỗi IGO thực hiện những chức năng cụ thể bằng những cách thức và mức độ khác nhau. Đôi khi, tổ chức không thực hiện được chức năng của mình sẽ bị thay thế bằng một tổ chức khác tìm cách áp dụng một lối tiếp cận khác. Ví dụ, LHQ cho thấy những thành công và thất bại của tổ chức tiền thân của nó là Hội Quốc Liên.

Ghi chú ảnh: Tại trụ sở LHQ, thành phố New York, các đại biểu của 193 nước thành viên tranh luận nhiều vấn đề nghiêm trọng, trong đó có việc phản ứng trước cuộc nội chiến ở Mali và Syria và cách đối phó với những sự đe doạ về môi trường và sức khoẻ.

Liên Hợp Quốc

Liên Hợp Quốc là sản phẩm của tiến trình lịch sử; nó phản ánh các tiến trình trong thế kỷ XIX khi các cường quốc châu Âu thử nghiệm với Thỏa thuận của châu Âu (Concert of Europe) đã nói trong Chương 2, khi các hiệp hội cộng quốc tế được thành lập và khi các quốc gia thiết lập các cơ chế thường trực nhằm giải quyết tranh chấp thông qua hệ thống gọi là the Hague system. Nhưng, trên hết, Liên Hợp Quốc là sản phẩm của Hội Quốc liên (HQL).

Được thành lập sau Thế chiến I, mục đích của Hội Quốc Liên là chấm dứt mọi cuộc chiến tranh; thực vậy, một nửa điều khoản trong Thoả ước của Hội tập trung vào việc ngăn ngừa chiến tranh. Nếu không giải quyết được tranh chấp, thì sẽ áp dụng những biện pháp trừng phạt, và nếu trừng phạt cũng thất bại, thì tất cả các quốc gia sẽ cùng nhau chống lại hành động gây hấn, trên cơ sở ý tưởng về an ninh tập thể, Chương 8 sẽ giải thích kĩ vấn để này.

Hội Quốc Liên đã thu được một số thành công, đã giải quyết được nhiều vụ tranh chấp lãnh thổ. Hội Quốc Liên đã tổ chức những cuộc trưng cầu dân ý ở Silesia và Saar và thiết lập được biên giới giữa Đức và Ba Lan. Tổ chức này cũng đã giải quyết được các tranh chấp lãnh thổ giữa Lithuania và Ba Lan, giữa Phần Lan và Nga, và giữa Bulgaria và Hy Lạp. Tuy nhiên, Hội Quốc Liên thất bại, không có hành động quyết định nhằm chống lại những cuộc xâm lăng của Italy và Nhật, trong những năm 1930. Anh và Pháp theo đuổi lợi ích quốc gia của mình, làm cho an ninh tập thể bị thất bại. Những biện pháp trừng phạt tự nguyện tạo ra ít hiệu quả. Hội Quốc Liên rõ ràng là thất bại vì không được các siêu cường ủng hộ, thậm chí không lôi kéo được Mỹ tham gia vào tổ chức này. Hội Quốc Liên không thể ngăn chặn được Thế chiến II.

LHQ được xây dựng trên những thành công của Hội Quốc Liên và tìm cách sửa chữa một số nhược điểm của nó.

Các nguyên tắc cơ bản và các diễn giải đang thay đổi

Liên Hợp Quốc, cũng như Hội Quốc Liên, được xây dựng trên ba nguyên tắc căn bản. Tuy nhiên, từ khi thành lập tới nay, thực tế đang thay đổi tạo ra những thách thức đáng kể đối với mỗi nguyên tắc^{^[5]}.

Thứ nhất, Liên Hợp Quốc được xây dựng dựa trên quan niệm về sự bình đẳng về chủ quyền của các quốc gia thành viên, theo đúng truyền thống Wesphalia. Từng quốc gia – Mỹ, Lithuania, Ấn Độ, hay Suriname, không phụ thuộc vào quy mô lãnh thổ hay dân số - về mặt pháp lý cũng tương đương với mỗi quốc gia khác. Sự bình đẳng về pháp lý là cơ sở để mỗi quốc gia có một phiếu trong Đại Hội đồng. Tuy nhiên, sự bất bình đẳng trên thực tế giữa các quốc gia được thừa nhận trong quyền phủ quyết dành cho năm nước thành viên thường trực của Hội đồng Bảo an, vai trò đặc biệt dành cho các quốc gia giàu có trong những cuộc thương thảo về ngân sách, và hệ thống bỏ phiếu có trọng số (trọng số của phiếu tỉ lệ thuận với đóng góp - ND) mà Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế đang sử dụng.

Nguyên tắc thứ hai là chỉ những vấn đề quốc tế mới chịu sự tài phán của LHQ. Ảnh hưởng của Wesphalia thể hiện rõ ở chỗ, Hiến chương Liên Hợp Quốc “không cho phép Liên hợp quốc được can thiệp vào những công việc thực chất thuộc thẩm quyền nội bộ của bất cứ quốc gia nào,” (Điều 2, Mục 7). Từ khi thành lập tới nay, sự phân biệt có thời là rất nghiêm ngặt giữa các vấn đề quốc nội và quốc tế ngày càng suy yếu, gậm nhấm dần dần chủ quyền quốc gia. Viễn thông toàn cầu và tình trạng tương thuộc về kinh tế, nhân quyền quốc tế, theo dõi bầu cử, và quản lý về môi trường, tất cả đều xâm phạm vào những địa hạt truyền thống của quyền tài phán quốc gia và do đó, xâm phạm chủ quyền của các quốc gia. Chiến tranh ngày càng là nội chiến, về mặt pháp lý, không thuộc quyền tài phán của Liên Hiệp Quốc. Nhưng, vì nhân quyền quốc tế bị xâm phạm, vì người tị nạn tràn qua các biên giới quốc gia, và, vì vũ khí được cung cấp thông qua các mạng lưới xuyên quốc gia, những cuộc xung đột như thế ngày càng được coi là có tính quốc tế, và Liên Hợp Quốc được một số người cho là nơi thích hợp để ra tay. Những thay đổi này đã đưa đến tình trạng ngày càng nhiều tiền lệ cho những vụ can thiệp mang tính nhân đạo mà không có sự đồng ý của nước chủ nhà.

Nguyên tắc thứ ba: Liên Hợp Quốc được thiết kế trước hết là để duy trì hoà bình và an ninh quốc tế. Có nghĩa là các quốc gia thành viên nên ngưng đe doạ hay sử dụng vũ lực; nên giải quyết tranh chấp bằng các biện pháp hoà bình, như đã nói rõ trong các hội nghị the Hague; và ủng hộ các biện pháp bắt buộc thi hành.

Mặc dù nền tảng của cả Hội Quốc Liên lẫn LHQ đều tập chú vào an ninh theo tinh thần của phái hiện thực cổ điển – bảo vệ lãnh thổ và chủ quyền quốc gia – Liên Hợp Quốc ngày càng gặp nhiều đòi hỏi phải hành động nhằm ủng hộ quan điểm rộng rãi hơn về an ninh. Các chiến dịch của Liên Hợp Quốc nhằm cung cấp lương thực cho những người dân bị đói ở Somalia và Niger, hay giúp đỡ về thực phẩm, quần áo, và chỗ ở cho người dân Haiti và Nepal phải rời bỏ nhà cửa vì thiên tai, là những ví dụ cho khái niệm mở rộng như thế về an ninh – an ninh con người. Quá trình lan sang những địa hạt an ninh mới đụng độ với quyền nội trị của các quốc gia, làm suy yếu nguyên tắc chủ quyền quốc gia. Các nhà sáng lập Liên Hợp Quốc công nhận căng thẳng giữa cam kết hành động tập thể chống lại một quốc gia thành viên và việc khẳng định chủ quyền quốc gia. Nhưng họ không tiên liệu được thế tiến thoái lưỡng nan mà các định nghĩa đang thay đổi về an ninh sẽ đặt ra.

Cơ cấu

Cơ cấu của LHQ được khai triển nhằm phục vụ những vai trò khác nhau mà Hiến chương của tổ chức này giao phó, nhưng những thay đổi từng bước một trong cơ cấu của tổ chức này đã hóa giải được những thay đổi trong hệ thống quốc tế, đặc biệt là gia tăng số quốc gia thành viên. Liên Hợp Quốc có 6 cơ quan chính, Bảng 7.1

Quyền lực và uy tín của những cơ quan khác nhau này đã thay đổi theo thời gian. Hội đồng Bảo an khá nhỏ nhằm tạo thuận lợi cho việc ban hành quyết định một cách nhanh chóng để phản ứng trước những đe doạ hoà bình và an ninh quốc tế. Năm thành viên thường trực – Mỹ, Anh, Pháp, Nga (quốc gia kế tục Liên Xô, năm 1992) và Cộng hòa nhân dân Trung Hoa (thay thế Cộng hòa Trung Hoa, năm 1971) – là những thành viên chủ chốt trong quá trình ban hành quyết định của Hội đồng, mỗi nước đều có quyền phủ quyết về những vấn đề hệ trọng, cần phải có sự nhất trí. Trong những năm đầu thời Chiến tranh Lạnh, Hội đồng Bảo an lâm vào bế tắc vì Liên Xô thường sử dụng quyền phủ quyết. Kể từ những năm 1970, Mỹ đã sử dụng quyền phủ quyết nhiều hơn bất kỳ thành viên thường trực nào khác. Đa số những lần phủ quyết này có liên quan đến cuộc tranh chấp Arab-Israel-Palestine.

Sau khi Chiến tranh Lạnh chấm dứt, Hội đồng Bảo an đã lấy lại được quyền lực, vì số lần sử dụng quyền phủ quyết đã giảm hẳn. Số lần họp chính thức thường niên đã tăng lên, số giải pháp được thông qua đã gia tăng với sự đồng thuận khi bỏ phiếu, và những cuộc họp không chính thức giữa các thành viên thường trực diễn ra thường xuyên hơn. Với sự hợp tác mạnh mẽ hơn giữa các cường quốc thường trực – đặc biệt là từ năm 1990, khi hội đồng cho phép dùng vũ lực với Iraq sau khi nước này xâm lăng Kuwait – Hội đồng Bảo an đã giải quyết nhiều vụ tranh chấp vũ trang hơn, đã áp đặt nhiều kiểu trừng phạt hơn trong nhiều tình huống hơn, đã lập ra những toà án tội ác chiến tranh để xử tội phạm chiến tranh, đã ủy quyền cho chế độ bảo hộ ở Kosovo và Đông Timor, và, sau ngày 9/11, đã khuếch trương hoạt động chống khủng bố và bắt tay giải quyết hậu quả của Mùa Xuân A-rập. Nhưng, mặc dù Hội đồng Bảo an có quyền lực chính thức vô cùng to lớn, tổ chức này không kiểm soát trực tiếp những phương tiện sử dụng quyền lực đó. Tổ chức này phụ thuộc vào các quốc gia về tiền bạc, nhân sự và việc thực thi những những biện pháp trừng phạt và hành động quân sự. Quốc gia có đóng góp hay không lại phụ thuộc vào việc quốc gia ấy có coi Hội đồng là chính danh hay không.

Bảng 7 Các cơ quan chính của Liên Hợp Quốc
Cơ quan	Tư cách thành viên và bỏ phiếu	Trách nhiệm
Hội đồng Bảo an	15 thành viên: 5 thường trực có quyền phủ quyết, 10 thành viên luân phiên được bầu theo khu vực.	Hòa bình và an ninh: xác định kẻ xâm lược, quyết định những biện pháp bắt buộc thi hành.
Đại hội đồng	193 thành viên; mỗi quốc gia có một phiếu; các thành viên làm việc trong sáu uỷ ban chức năng.	Thảo luận bất kì đề tài nào trong phạm vi Hiến chương, kết nạp thành viên, bầu thành viên cho những cơ quan chuyên trách.
Ban thư ký, đứng đầu là tổng thư ký	Ban thư ký có 43.000 người; Tổng thư ký được Đại Hội đồng và Hội đồng Bản an bầu, 5 năm một lần.	Ban Thư ký: thu thập thông tin, điều phối và điều hành các hoạt động; Tổng thư ký: người lãnh đạo cơ quan hành chính và là người phát ngôn.
Hội đồng kinh tế và xã hội (ECOSOC)	54 thành viên, được bầu trong thời hạn ba năm.	Điều phối các chương trình kinh tế và phúc lợi xã hội; điều phối hoạt động của các cơ quan chuyên môn (FAO, WHO, UNESCO)
Hội đồng quản thác	Thoạt tiên bao gồm các nước quản trị và không quản trị; hiện nay là năm cường quốc	Việc giám sát đã chấm dứt; các đề nghị đã được thả nổi để thay đổi chức năng cho diễn đàn các dân tộc bản địa, các NGO, hay việc xây dựng quốc gia.
Toà án công lý quốc tế	15 thẩm phán	Tài phán không bắt buộc những vụ do các quốc gia và các tổ chức quốc tế đệ trình.

Đại Hội đồng là nơi tranh luận chính của Liên Hợp Quốcvà cho phép tranh luận về bất kỳ chủ điểm nào nằm trong phạm vi của tổ chức này. Tất cả các quốc gia thành viên đều có đại diện tại Đại Hội đồng - từ 51 thành viên, năm 1946, đã tăng lên thành 193 thành viên, năm 2016. Khối lượng công việc nặng nề của Đại Hội Đồng được chia cho sáu uỷ ban chức năng: Giải trừ Quân bị và An ninh; Kinh tế và Tài chính; Xã hội, Nhân đạo và Văn hoá; Chính trị và Phi Thực dân hoá; Quản trị và Ngân sách; Pháp lý. Việc tranh luận về các giải pháp do các uỷ ban đệ trình được tổ chức xung quanh các khối bỏ phiếu theo khu vực, các quốc gia thành viên có một phiếu để điều phối các quan điểm và ủng hộ các quan điểm này. Từ khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, công việc của Đại Hội Đồng ngày càng ít quan trọng, trung tâm quyền lực của Liên Hợp Quốc đã được đưa trở lại Hội Đồng Bảo an và Ban Thư ký hoạt động tích cực hơn. Tình trạng này làm cho nhiều nhóm vận động thất vọng, trong đó có Nhóm 77 - liên minh các nước đang phát triển; các nhóm khu vực (châu Phi, châu Á, châu Mỹ Latin); và một số thành viên Nhóm G-20 - liên minh của các nền kinh tế mới nổi. Đôi khi công việc của Đại Hội Đồng thu hút được sự chú ý công chúng, như trong các cuộc tranh luận về vị thế của Palestine, năm 2011 và 2012, nhưng thường thì đấy chỉ là diễn đàn để các quốc gia thành viên thể hiện quan điểm của mình và thực thi các chức năng quản trị của Liên Hợp Quốc mà thôi.

Ban Thư ký đã được mở rộng đến mức sử dụng tới 43.000 nhân viên trên toàn thế giới, khoảng ¼ trong số đó làm việc tại Trụ sở Liên Hợp Quốc. Vai trò của Tổng thư ký đã mở rộng đáng kể. Có một ít quyền chính thức, Tổng thư ký dựa vào khả năng thuyết phục của mình và uy quyền vì luôn giữ vị thế trung lập. Với quyền lực như thế, Tông thư ký, đặc biệt là trong thời kì hậu-Chiến tranh Lạnh, có khả năng thiết lập nghị trình tích cực, như Tổng thư ký Kofi Annan đã làm cho đến lúc về hưu, năm 2006. Năm 1998, ông đã thương thuyết được thoả hiệp giữa Iraq và Mỹ về thẩm quyền, thành phần và thời khóa biểu của các cuộc giám sát vũ khí do Liên Hợp Quốc tiến hành ở Iraq; ông còn làm trung gian giữa Iraq và phần còn lại của cộng đồng quốc tế; ông cũng thực hiện những cuộc cải cách đáng kể về quản trị và ngân sách và làm việc vất vả nhằm thiết lập mối quan hệ hữu hảo hơn với Quốc hội Mỹ. Kofi Annan đã sử dụng vị thế của mình nhằm thúc đẩy những sáng kiến khác, trong đó có phản ứng quốc tế trước đại dịch AIDS và khuyến khích những mối quan hệ tốt hơn giữa khu vực tư và Liên Hợp Quốc. Là Tổng thư ký nổi bật, năm 2001, ông đã được trao Giải Nobel Hoà bình.

Người kế nhiệm, Ban Ki-Moon là người Hàn quốc; được bầu lại cho nhiệm kỳ thứ hai, năm 2011. Trong những năm đầu, ông có những sáng kiến về biến đổi khí hậu, Darfur, và nền ngoại giao phòng ngừa chiến tranh, còn trong nhiệm kỳ thứ hai, thì về bạo lực đối với phụ nữ, các quyền của giới đồng tính, giảm thiểu nguy cơ thiên tai, cũng như biến đổi khí hậu. Để thúc đẩy cải cách hành chính, ông bổ nhiệm nhiều phụ nữ hơn vào những vị trí hàng đầu, bãi bỏ việc đỡ đầu; tạo ra cạnh tranh giành việc trong nội bộ và tổ chức lại những ban bệ quan trọng. Tuy nhiên, nhìn chung, ông được coi như một nhà lãnh đạo yếu kém, thiếu các kỹ năng giao tiếp then chốt, thích hành động mà không bị ai để ý tới. Nhưng, như một nhà báo công nhận, “thực tế là khi các cường quốc gây lộn với nhau, thì ai trong tổ chức này cũng chỉ làm được rất ít việc mà thôi, có năng lực hay không thì cũng thế…”^{^[6]}.

Từ khi thành lập Liên Hợp Quốc tới nay, khi một cơ quan gia tăng vai trò quan trọng của nó thì vai trò của các cơ quan khác sẽ giảm, dễ thấy nhất là Hội đồng Kinh tế và Xã hội (ECOSOC) và Hội đồng quản thác (Trusteeship Council), mặc dù với những lý do rất khác nhau. ECOSOC thoạt đầu được thiết lập nhằm điều phối các hoạt động kinh tế và xã hội bên trong hệ thống của Liên Hợp Quốc thông qua một số cơ quan chuyên trách. Nhưng quá trình bành trướng hoạt động và gia tăng số lượng chương trình làm cho nhiệm vụ điều phối của ECOSOC trở nên khó khăn. Ngoài việc phải có trách nhiệm trước những vấn đề rộng lớn như nhân quyền, vị thế của phụ nữ, dân số và phát triển, và phát triển xã hội, ECOSOC còn phải điều phối công việc của các thiết chế chuyên trách của Liên Hợp Quốc (sẽ thảo luận trong phần sau). Ngược lại, Hội đồng quản thác đã hoàn thành công việc của mình. Nhiệm vụ của cơ quan này là giám sát quá trình phi thực dân hoá và đưa dần những vùng lãnh thổ uỷ trị đặt dưới sự bảo hộ của Liên Hợp Quốc trong quá trình chuyển tiếp từ thuộc địa thành quốc gia độc lập. Do đó, chính thành công của Hội đồng quản thác đã dẫn tới việc giải tán cơ quan này.

Các vấn đề chính trị then chốt

Liên Hợp Quốc luôn luôn là tấm gương phản chiếu những sự kiện đang diễn ra trên thế giới, và đến lượt mình, Liên Hợp Quốc và các cơ quan của nó định hình thế giới. Liên Hợp Quốc có vai trò then chốt trong quá trình phi thực dân hoá châu Phi và châu Á. Hiến chương Liên Hợp Quốc ủng hộ nguyên tắc tự quyết cho các dân tộc thuộc địa, và các thuộc địa cũ như Ấn Độ, Ai Cập, Indonesia và các nước châu Mỹ Latin nắm lấy LHQ như một diễn đàn nhằm thúc đẩy nghị trình phi thực dân hoá. Năm 1960, đa số thành viên LHQ ủng hộ việc phi thực dân hoá. Các nghị quyết của Liên Hợp Quốc lên án chế độ thực dân và kêu gọi có những báo cáo thường niên về tiến trình đưa tất cả các lãnh thổ còn lại trở thành các nước độc lập. Liên Hợp Quốc là công cụ của quá trình hợp pháp hoá chuẩn mực quốc tế mới, coi chủ nghĩa thực dân và chủ nghĩa đế quốc là những chính sách quốc gia không thể chấp nhận được. Giữa những năm 1960, phần lớn thuộc địa cũ đã giành được độc lập mà ít đe doạ tới nền hoà bình quốc tế, và Liên Hợp Quốc đã có vai trò đáng kể trong quá trình chuyển hóa này.

Sự xuất hiện các quốc mới độc lập đã biến đổi Liên Hợp Quốc và nền chính trị quốc tế một cách tổng quát hơn. Các quốc gia này tạo thành một liên minh miền Nam Bán Cầu hay Nhóm 77 – các nước đang phát triển quan tâm tới phát triển kinh tế, nhóm quốc gia thường là mâu thuẫn với các nước phát triển ở Bắc Bán Cầu. Chia rẽ Bắc-Nam dẫn tới việc Nhóm 77 kêu gọi thiết lập Trật tự Kinh tế Quốc tế Mới (xem chương 4). Xung đột Bắc-Nam tiếp tục là đặc điểm trung tâm của nền chính trị thế giới và của Liên Hiệp Quốc, dù cùng với sự vươn lên của các nền kinh tế mới nổi, các liên minh đã trở nên uyển chuyển hơn.

Gìn giữ hoà binh

Trong nhiều vấn mà Liên Hợp Quốc đang gặp, không vấn đề nào rắc rối bằng hoà bình và an ninh. Một cách tiếp cận mới, gọi là gìn giữ hoà bình, đã tiến triển thành biện pháp hạn chế quy mô của xung đột và ngăn ngừa xung đột leo thang thành tình trạng Chiến tranh Lạnh. Các hoạt động gìn giữ hoà bình được chia thành hai cách hay hai thế hệ. Giữ gìn hòa bình theo lối truyền thống là các thiết chế đa phương như Liên Hợp Quốc tìm cách kiềm chế xung đột giữa hai nước bằng lực lượng quân sự của bên thứ ba. Các đơn vị quân đội được lấy từ lực lượng vũ trang của các thành viên không thường trực của Hội đồng Bảo an (thường là các nước nhỏ, trung lập) nhằm ngăn chặn, không để xung đột leo thang và giữ các bên tham chiến tách xa nhau cho đến khi tranh chấp được giải quyết. Được hai bên tranh chấp mời, các đội quân hoạt động dưới sự bảo trợ của Liên Hợp Quốc tiến hành giám sát đình chiến, cố gắng duy trì ngừng bắn, và đóng trong vùng đệm giữa hai bên. Bảng 7.2 liệt kê một số chiến dịch gìn giữ hoà bình theo lối truyền thống của Liên Hiệp Quốc.

Bảng 7.2 Một số chiến dịch giữ gìn hòa bính theo lối truyền thống
Chiến dịch	Địa điểm	Thời gian	Sức mạnh
Lực lượng khẩn cấp thứ nhất của LHQ (UNEF)	Kênh đào Suez, bán đảo Sinai	Tháng 11 năm 1956- tháng 6 năm 1967	3.378 quân nhân
Sứ mệnh ở Ethiopia và Erithrea (UNMEE)	Biên giới Ethiopia/Erithrea	Tháng 9 năm 2000 – tháng 7 năm 2008	3.940 quân nhân, 214 cảnh sát
Lực lượng giữ gìn hòa bình ở Cyprus (UNFICYP)	Cyprus	Tháng 3 năm 1964 đến nay	861 quân nhân, 51 cảnh sát và 151 thường dân
Lực lượng trung gian ở Nam Libanon	Nam Libanon	Tháng 3 năm 1978 đến nay	10.521 quân nhân, 848 thường dân

Trong thời hậu-Chiến tranh Lạnh, việc gìn giữ hoà bình của LHQ đã bành trướng nhằm đối phó với những hình thức xung đột khác nhau và nhận lãnh những trách nhiệm mới. Ở những nơi mà hoạt động gìn giữ hoà bình truyền thống trước hết nhằm đối phó với xung đột giữa các quốc gia, các hoạt động gìn giữ hoà bình phức hợp (hay nhiều chiều) phản ứng trước những cuộc nội chiến và xung đột sắc tộc bên trong các quốc gia có thể không cần Liên Hợp Quốc giúp đỡ. Để đối phó với những xung đột mới này, các lực lượng gìn giữ hoà bình nhận một loạt chức năng cả quân sự lẫn phi quân sự. Về mặt quân sự, họ giúp xác minh quá trình rút quân (Liên Xô ra khỏi Afghanistan) và tách các bên tham chiến ra cho đến khi các vấn đề nền tảng được giải quyết (Bosnia). Đôi khi, giải quyết các vấn đề nền tảng cũng có nghĩa là tổ chức và điều hành những cuộc tổng tuyển cử, như ở Cambodia và Namibia; đôi khi, là thi hành những thoả thuận về nhân quyền, như ở Trung Mỹ. Đôi khi, các lượng gìn giữ hoà bình Liên Hợp Quốc giúp duy trì luật pháp và trật tự trong những xã hội loạn lạc bằng cách giúp quản trị dân sự, làm nhiệm vụ giữ gìn trật tự và phục hồi cơ sở hạ tầng như ở Somalia, Đông Timor, và Afghanistan. (Thường gọi là kiến tạo hoà bình). Và các lực lượng gìn giữ hoà bình đã cung cấp các khoản giúp đỡ nhân đạo, thực phẩm, thuốc men, và môi trường an toàn như một phần của khái niệm an ninh của con người được mở rộng, ở châu Phi. Bảng 7.3 liệt kê một số trường hợp tiêu biểu của các hoạt động giữ gìn hoà bình phức hợp.

Bảng 7.3 Một số chiến dịch giữ gìn hòa bình phức hợp
Chiến dịch	Địa điểm	Thời gian	Sức mạnh
Cơ quan chuyển tiếp Liên Hợp Quốc tại Campuchia (UNTAC)	Campuchia	Tháng 7 năm 1991- tháng 9 năm 1993	15.900 quân nhân, 3.600 cảnh sát, 1.500 quan chức dân sự.
Lực lượng bảo vệ của Liên Hợp Quốc (UNPROFOR)	Nam Tư cũ (Croatia, Bosnia and Herzegovina, Macedonia)	Tháng 2 năm 1992 – tháng 12 năm 1995	35.599 quân nhân; 4.632 quan chức dân sự
Chiến dịch giữ gìn hòa bình ở Somalia I và II (UNOSOM-I, II	Somalia	Tháng 4 năm 1992 - tháng 3 năm 1995	28.000 quân nhân, 2.800 quan chức dân sự
Sứ mệnh trợ giúp ở Rwanda (UNAMIR)	Rwanda	Tháng 10 năm 1993 – tháng 3 năm 1996	5.500 quân nhân; 320 quan sát viên quân sự; 90 cảnh sát
Phái bộ gìn giữ hòa bình LHQ tại Congo (MONUSCO)	Cộng hòa Dân chủ Congo	Tháng 11 năm 199 đến nay	16.938 quân nhân; 454 quan sát viên quân sự, 1.226 cảnh sát; 3,470 quan chức dân sự
Hoạt động hỗn hợp giữa Liên minh châu Phi và Liên hợp quốc tại Darfur (UNAMID)	Darfur	Tháng 7 năm 2007 đến nay.	14.345 quân nhân; 179 quan sát viên quân sự; 2.929 cảnh sát; 3.412 quan chức dân sự

Công cuộc gìn giữ hoà bình phức hợp đã có cả thành công lẫn thất bại, như hai trường hợp ở châu Phi là Namibia và Rwanda cho thấy. Namibia (Tây-Nam Phi cũ), là thuộc địa cũ của Đức, sau Thế chiến I nằm dưới quyền cai trị của Nam Phi. Sức ép đòi Nam Phi từ bỏ việc kiểm soát vùng lãnh thổ này kéo dài suốt nhiều năm, nhưng khi quân đội Cuba được Liên Xô hậu thuẫn còn chiếm đóng nước Angola láng giềng, thì Nam Phi không chịu thay đổi, viện cớ là lo lắng về an ninh. Cuối cùng, năm 1988, Cuba và Angola đồng ý rút quân đội Cuba như một phần quá trình giải quyết hoà bình khu vực, trong đó có trao trả độc lập cho Namibia. Lực lượng gìn giữ hoà bình Liên Hợp Quốc giám sát ngừng bắn, theo dõi quá trình rút các lực lượng Nam Phi, giám sát lực lượng cảnh sát dân sự, bảo đảm việc bãi bỏ hiến pháp phân biệt chủng tộc, và tạo điều kiện cho các cuộc bầu cử tự do, công bằng. Nhóm Trợ giúp Chuyển tiếp (Transition Assistance Group - UNTAG) của Liên Hợp Quốc ở Namibia trở thành mô hình cho công cuộc gìn giữ hoà bình và kiến thiết quốc gia phức hợp ở Cambodia vào đầu những năm 1990 và Đông Timor cuối những năm 1990.

Nhưng không phải tất cả các chiến dịch gìn giữ hoà bình của Liên Hợp Quốc đều thành công. Rwanda là một ví dụ, khi mà lực lượng gìn giữ hoà bình hạn chế Liên Hợp Quốc tỏ ra là không đủ và là nơi mà nạn diệt chủng leo thang khi cộng đồng quốc tế chỉ quan sát mà không có bất cừ hành động nào. Từ những năm 1960, Rwanda và nước Burundi láng giềng đã chứng kiến những vụ bạo lực sắc tộc khủng khiếp thường xuyên bùng nổ giữa các bộ tộc Hutu và Tutsi Trong những năm 1990, những cuộc giao tranh không liên tục lại nổ ra. Một thoả ước hoà bình kêu gọi lực lượng Liên Hợp Quốc (Phái bộ Trợ giúp của LHQ ở Rwanda, UN Assistance Mission in Rwanda - UNAMIR) theo dõi ngưng bắn. Nhưng chưa đầy một năm sau, bạo lực quy mô lớn lại bùng nổ sau khi tổng thống Rwanda tử nạn trong một vụ tai nạn máy bay. Các lực lượng cực đoan Hutu trong quân đội và cảnh sát Rwanda tàn sát người thiểu số Tutsi; kết quả là có 750.000 người Tutsi bị giết trong vòng 10 tuần. UNAMIR không được trang bị để kiềm chế cuộc khủng hoảng, và mặc dù viên chỉ huy đã kêu gọi tăng quân, Hội đồng Bảo an LHQ không phản ứng trước khi quá trễ. Mặc dù UNAMIR đã lập ra vùng bảo hộ nhân đạo và bảo vệ các trạm trợ giúp và lực lượng hộ tống cho các đoàn xe tiếp tế, việc gìn giữ hoà bình ở đây đã thất bại thảm hại.

Phản ứng của LHQ trước cuộc khủng hoảng Darfur, Sudan, cũng có vấn đề. Năm 2003, hàng ngàn người dân đã chạy khỏi các vùng quê để tránh những cuộc tấn công của dân binh người A Rập (the Janjaweed) được chính quyền hậu thuẫn, hệ thống của Liên Hợp Quốc và các tổ chức phi chính phủ phản ứng bằng những khoản viện trợ nhân đạo, lập các trại tị nạn và cung cấp thực phẩm và chăm sóc sức khoẻ khẩn cấp. Tuy nhiên, Hội đồng Bảo an chỉ đưa ra những lời cảnh cáo nhẹ nhàng với Sudan, vì cả Trung Quốc và Nga đều phản đối các biện pháp bạo lực, mặc dù có bằng chứng cho thấy ở Darfur đang diễn ra nạn diệt chủng. Từ năm 2003 đến năm 2008, ước tính hơn 300.000 người đã bị giết, 2,5 triệu phải di tản và 250.000 người chạy sang nước láng giềng Chad. Cuối cùng, Sudan đã chấp nhận lực lượng nhỏ của tổ chức Liên Phi (AU) làm công việc giám sát; và năm 2007, chấp nhận lực lượng gìn giữ hoà bình LHQ-AU mạnh hơn, khi cuộc khủng hoảng đã trở nên phức hợp hơn, với nhiều bên tham gia hơn. Năm 2012, những vụ giết chóc hàng loạt tồi tệ nhất đã giảm bớt: Tình hình ở Darfur đã ổn định hơn; biên giới Sudan-Chad tương đối an toàn; và 100.000 người tị nạn đã trở về Darfur đang ngày càng đô thị hoá hơn. Nhưng chính quyền Sudan tiếp tục có thái độ thù nghịch với các lực lượng LHQ-AU, hạn chế khu vực hoạt động và khả năng bảo vệ thường dân của các lực lượng này. Do đó, từ năm 2014, lại xuất hiện thêm nhiều báo cáo về các đơn vị quân đội Sudan tham gia giết người và hãm hiếp một cách có hệ thống hơn. Mặc dù Cộng hoà Nam Sudan đã giành được độc lập, năm 2011, cả ở Darfur lẫn Nam Sudan bạo lực vẫn chưa ngưng hẳn, nội chiến giữa người Dinka và người Nuer vẫn tiếp tục, buộc Liên Hợp Quốc phải tiến hành một chiến dịch quan trọng khác.

Rắc rối lớn nhất là chiến dịch gìn giữ hoà bình phức hợp của Liên Hiệp Quốc ở Cộng hoà Dân chủ Congo. “Thế chiến thứ nhất của châu Phi” làm khoảng 5,4 triệu người thiệt mạng và 1,4 triệu người phải di tản, chỉ trong giai đoạn từ năm 1998 đến năm 2009, làm cho nó trở thành cuộc xung đột có nhiều người chết nhất kể từ Thế chiến II. Cuộc khủng hoảng này mang tính đa chiều: Nội chiến bị quốc tế hoá với nhiều bên tham chiến; các cuộc xung đột tranh giành đất đai, tài nguyên và chính quyền có tính khu vực kéo dài; bạo lực liên tục; và các cuộc khủng hoảng nhân đạo xảy ra trong quốc gia yếu kém và sụp đổ. Dù là cuộc huy động lực lượng Liên Hợp Quốc lớn nhất từ trước tới lúc đó, tổ chức này không thể vạch ra chiến lược bao quát, vì những lợi ích chiến lược của các thành viên và tổ chức chủ chốt rất khác nhau. Những khó khăn về hậu cần và hành quân quá lớn, do nước này quá rộng, thiếu cơ sở hạ tầng giao thông, không có khả năng bảo vệ dân thường, tình trạng thiếu chuẩn bị của các đội quân Liên Hợp Quốc, và khó khăn trong việc quản lý binh sĩ Liên Hiệp Quốc, chính họ cũng bị tố cáo xâm hại tình dục và tham nhũng. Chiến dịch này đã làm ô danh Liên Hiệp Quốc, làm cho nhiều người tự hỏi có nên thực hiện một chiến dịch yếu kém hay tốt hơn là tránh những chiến dịch không đủ ý chí và nguồn lực để thực hiện chiến dịch mạnh mẽ hơn.

Ghi chú ảnh: Từ năm 1946, Liên Hợp Quốc đã thực thi hơn 70 sứ mệnh gìn giữ hoà bình. Trong khi một số sứ mệnh đã lập được hoà bình, thì những vụ khác, như sứ mệnh đang được triển khai ở CHDC Congo, vẫn còn phải vật lộn sau một thập kỷ nhằm ngăn ngừa bạo lực và tái thiết năng lực quốc gia.

Thực thi luật lệ và Chương VII

Từ sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, Hội đồng Bảo an đã can thiệp vào những tình huống được coi là đe doạ hoà bình và an ninh quốc tế, theo ủy quyền trong Chương VII Hiến chương Liên Hiệp Quốc. Điều khoản này tạo điều kiện Hội đồng Bảo an thực thi những biện pháp (trừng phạt kinh tế, sử dụng lực lượng quân sự trực tiếp) nhằm ngăn chặn hoặc răn đe những đe doạ đối với hoà bình quốc tế hoặc chống lại những hành động gây hấn. Trước đây, Hội đồng chỉ hành động hai lần vì Liên Hợp Quốc ưa chuộng biện pháp gìn giữ hoà bình truyền thống, có giới hạn hơn. Những điều khoản về giải giáp vũ khí được Uỷ ban Đặc biệt của Mỹ về Giải giáp Iraq và Cơ quan Năng lượng Nguyên tử Quốc tế (IAEA) - một trong những cơ quan chuyên trách của Liên Hợp Quốc – giám sát, và những biện pháp trừng phạt kinh tế chống lại Iraq trong những năm 1990, là những hành động thực thi pháp luật theo Chương VII của Hiến chương. Thực vậy, những năm 1990 được gọi là “thập kỷ trừng phạt” vì đã có nhiều vụ trừng phạt được áp đặt cho những mục tiêu đã định.

Trừng phạt đã và đang là cách tiếp cận quan trọng mà Liên Hiệp Quốc, EU, và Mỹ sử dụng nhằm ngăn chặn Iran phát triển vũ khí hạt nhân - chương trình này được coi như đe doạ đối với hoà bình và an ninh thế giới. Từ năm 2006 đến năm 2012, các nghị quyết của LHQ tiếp tục mở rộng quy mô của các biện pháp trừng phạt, trong khi thắt chặt kiểm soát và giám sát. Những biện pháp trừng phạt này đã cô lập Iran, không cho nước này tiếp xúc với hệ thống ngân hàng quốc tế và ngày càng có nhiều cá nhân, công ty và tổ chức bị đóng băng tài sản. Theo ước lượng, các biện pháp trừng phạt trong giai đoạn 2012 -2014 đã làm cho GDP của Iran giảm tới 25%. Nhưng đạt được thoả thuận về việc khi nào áp đặt lệnh trừng phạt, đặc biệt là những vụ trừng phạt đa phương, như đối với Iran, có thể là khó, như Chương V đã giải thích. Trong trường hợp này, các biện pháp trừng phạt dường như là nhân tố quan trọng trong việc đưa Iran tới bàn đàm phán với nhóm P5 + 1 và EU trong các năm 2014 và 2015, mà đỉnh cao là Chương trình Phối hợp Hành động Toàn diện (Joint Comprehensive Plan of Action) được thông báo vào tháng sáu năm 2015.

Hành động quân sự là một cơ chế bắt buộc thực thi khác. Cuộc Chiến Vùng Vịnh năm 1991 là hành động thực thi luật lệ theo Chương VII. Hội đồng Bảo an đã trao quyền cho các thành viên “sử dụng mọi biện pháp cần thiết” – ủy quyền dẫn tới hành động quân sự trực tiếp của liên minh đa quốc gia do Mỹ chỉ huy. Năm 2002, Mỹ đã tiếp cận Hội đồng Bảo an trong khi tìm kiếm quyền thực thi luật lệ nhằm chống lại Iraq một lần nữa, khẳng định rằng Iraq đã vi phạm những cam kết về việc tuân thủ những nghị quyết trước đó của Liên Hợp Quốc. Hội đồng Bảo an chia rẽ, Mỹ và Anh ủng hộ, trong khi Pháp, Nga, Trung Quốc phản đối. Khi bế tắc đã trở nên rõ ràng, Mỹ quyết định không tiếp tục tìm ủy quyền chính thức cho việc sử dụng vũ lực ở Hội đồng Bảo an nữa. Do đó, liên minh do Mỹ lãnh đạo trong Chiến tranh Iraq năm 2003 không được Liên Hợp Quốc ủy quyền, làm cho nhiều người băn khoăn rằng liệu Liên Hợp Quốc có còn là tác nhân thích hợp trong nền chính trị quốc tế?

Gìn giữ hoà bình và thực thi luật lệ: thành công hay thất bại?

Sự kiện nào xác định là việc gìn giữ hoà bình và thực thi luật lệ đã thành công? Chấm dứt chiến tranh? Khủng hoảng nhân đạo kết thúc? Thoả thuận hoà bình? Thành công phải kéo dài bao lâu? Hai năm, năm năm hay hơn nữa? Thành công có bao gồm những cuộc bầu cử tự do? Thành công là thực sự thừa nhận các quyền con người và phát triển kinh tế? Và ai là người xác định rằng đã thành công? Dân chúng địa phương, những người có thể xác định thành công bằng việc họ có thể trở về nhà cũ? Các bên tham chiến, những người có thể thương thảo một cuộc ngừng bắn? Những người muốn trở về quê hương sau khi đã tham gia sứ mệnh của LHQ? Hay Tổng thư ký Liên Hợp Quốc - người muốn thực hiện sứ mệnh – là người sẽ xác định sứ mệnh có thành công hay là không?

Những công trình nghiên cứu chuyên đề về các xung đột cụ thể có chiều hướng cho thấy rằng công cuộc gìn giữ hoà bình theo lối truyền thống thường là thành công. Sứ mệnh gìn giữ hoà bình trên đảo Cyprus đã ngăn chặn được những hành động thù nghịch công khai giữa người Hy Lạp và người Thổ Nhĩ Kỳ trên hòn đảo này. Các nước Arab và Israel đã được chia tách ra trong suốt 11 năm, và những hành động thù nghịch giữa Ấn Độ và Pakistan trong khu vực Kashmir đã được kiềm chế để không thường xuyên xảy ra, phần lớn là nhờ các hoạt động gìn giữ hoà bình truyền thống. Không may là, trong cả ba tình huống, một mình công cuộc gìn giữ hoà bình theo lối truyền thống có thể tạo lập nhưng không giữ được hòa bình.

Các công trình nghiên cứu của giới học giả sử dụng những dữ liệu thực chứng từ nhiều trường hợp khác nhau khẳng định rằng các hoạt động phức hợp đa chiều đã làm giảm được một nửa nguy cơ chiến tranh; nguy cơ xảy ra một cuộc chiến mới trong vòng 5 năm giảm từ 23 đến 43%. Nhưng những sứ mệnh cưỡng chế thực thi thường dẫn tới nền hoà bình không bền vững. Tỷ lệ tái xảy ra nội chiến là khoảng từ 20 đến 56%, đấy là điều đáng lo^{^[7]}. Những hoạt động phức hợp liên quan đến xác minh vũ khí, theo dõi hay giám sát bầu cử thu được nhiều thành công hơn. Nhưng, trong những xung đột khó khăn nhất, với lịch sử bạo lực lâu dài và nhiều bên tham chiến, thì việc gìn giữ hoà bình và kiến tạo hoà bình ít thành công hơn, Cộng hòa Dân chủ Congo là minh chứng.

Vì tình huống phức tạp ở Congo, và gần hơn nữa là trong các hoạt động của Liên Hợp Quốc ở Mali, Cộng hòa Trung Phi (CAR), và Cộng hòa Nam Sudan, xuất hiện những lo ngại đáng kể về ranh giới giữa gìn giữ hoà bình và cưỡng chế thi hành. Việc Liên Hợp Quốc xác định mục tiêu là “kẻ thù” có làm giảm một cách căn bản thái độ vô tư và phá hoại ngầm tính chính danh của tổ chức này? Ở Congo, việc ủy quyền cho Binh đoàn Can thiệp Vũ lực nhằm “vô hiệu hoá và giải giáp” lực lượng dân binh; ủy quyền tiến hành chiến tranh chống lại Al Qaeda ở vùng Maghreb theo Hồi giáo và các phong trào giải phóng và tội ác có tổ chức ở Mali; và việc cho phép chặn đứng cuộc thanh lọc sắc tộc chống lại các Kitô hữu do những người Hồi giáo ở CAR tiến hành có thể được xem là một “thay đổi học thuyết”, với nhiều hậu quả tai hại^{^[8]}.

Đánh giá hiệu quả của các biện pháp trừng phạt có thể còn khó khăn hơn. Muốn người ta tuân thủ thì trước hết nên áp dụng các biện pháp trừng phạt hay phải áp dụng những biện pháp nào khác (xem Chương 5)? Trong hệ thống kinh tế toàn cầu hoá, muốn trừng phạt có kết quả thì nó phải là đa phương. Nếu các thành viên thường trực của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc thỏa thuận được với nhau, thì các các biện pháp trừng phạt đa phương có thể là vũ khí đầy sức mạnh.

Cải tổ LHQ: thành công và bế tắc

Đứng trước những đòi hỏi ngày càng tăng về việc phải hành động trước một loạt vấn đề, với nhận thức rằng Liên Hợp Quốc hiếm khi đáp ứng được kì vọng của tất cả các thành viên, và bị bó buộc trong những cơ cấu không còn phản ánh các thực tế quyền lực của hệ thống quốc tế, Liên Hợp Quốc thường xuyên nhận được những lời kêu gọi cải tổ. Mặc dù người ta đã thực hiện nhiều cuộc cải cách, thách thức vẫn còn gay gắt. Vì tu chính hiến chương là việc khó –phải được 2/3 thành viên phê chuẩn, trong đó có 5 thành viên thường trực Hội đồng Bảo an – Liên Hợp Quốc đã thực hiện phần lớn các cuộc cải cách mà không cần tu chính Hiến chương.

Để giải quyết những vấn đề quản lý – như những vấn đề được công bố từ vụ tai tiếng đổi-dầu-lấy-thực-phẩm năm 2004, khi các quan chức LHQ bị cáo buộc nhận hối lộ - người ta đã lập ra cơ chế mới về trách nhiệm giải trình và giám sát nội bộ trong lĩnh vực tài chính. Để giải quyết những lo ngại xuyên quốc gia mới xuất hiện, người ta đã lập các các cơ cấu mới hoặc tái cơ cấu các tổ chức cũ, trong đó có Cao Uỷ Nhân quyền (High Commissioner for Human Rights) - năm 1997 và Uỷ ban Chống Khủng bố (Counter-Terrorism Committee) - năm 2001, nhằm giúp các nước đối phó với nạn khủng bố một cách hiệu quả hơn. Để quản lý các chiến dịch gìn giữ hoà bình hiệu quả hơn, người ta đã mở rộng Ban Chiến dịch Gìn giữ Hoà bình (Department of Peacekeeping Operations); người ta cũng lập ra Ban Trợ giúp Thực địa (Department of Field Support) để giải quyết các vấn đề tài chính, hậu cần, và thông tin; các quốc gia đóng góp quân đội đã đưa thêm quân; và đã tổ chức được các nhóm triển khai nhanh. Từ năm 2006, Ủy ban Kiến tạo Hòa bình (Peacebuilding Commission) đã giải quyết những vấn đề khôi phục hậu chiến, trong đó có giám sát quá trình ổn định kinh tế, xây dựng năng lực của chính phủ và điều phối các hoạt động phát triển kinh tế bằng cách gặp gỡ những người đứng đầu các chương trình và cơ quan của Liên Hợp Quốc, trong đó có Ngân hàng Thế giới, Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Tổ chức Thương mại Thế giới.

Việc cải cách Hội đồng Bảo an vẫn là vấn đề cải cách thường trực, có tầm quan trọng đặc biệt đối với tính chính đáng của Hội đồng trong việc thực thi pháp luật. Năm thành viên thường trực Hội đồng Bảo an, những nước thắng trận trong Thế chiến 2, có quyền phủ quyết về những vấn đề căn bản, là một cơ chế lỗi thời. Châu Âu có quá nhiều đại diện; Trung Quốc là nền kinh tế mới nổi duy nhất và thành viên duy nhất của châu Á; hai nước Đức và Nhật đóng góp cho tổ chức nhiều hơn bốn thành viên còn lại của Hội đồng, không kể Mỹ. Hầu như mọi người đều đồng ý rằng cần tăng thêm thành viên. Nhưng chỉ đồng ý được đến thế. Phải kết nạp thêm những nước nào? Đức, Nhật, và/hoặc Italy? Ấn Độ, Pakistan, Nam Phi, và/hoặc Nigeria thuộc thế giới đang phát triển? Argentina hay Brazil? Các thành viên mới có được quyền phủ quyết hay không? Có nên tiếp tục phân biệt giữa thành viên thường trực và thành viên không thường trực? Những đề nghị trái ngược nhau tiếp tục được thỏa luận và tranh cãi, nhưng không đạt được thoả thuận nào. Như Tổng thống Obama tuyên bố, Liên Hợp Quốc “vừa có khiếm khuyết vừa không thể thiếu được”^{^[9]}.

Một mạng lưới IGO phức hợp

Quan niệm Liên Hợp Quốc là không thể thiếu dường như được gán cho công việc của 19 cơ quan chuyên trách được chính thức coi là chi nhánh của Liên Hiệp Quốc. Mỗi tổ chức phản ánh tư duy chức năng, tập trung vào những lĩnh vực hoạt động chuyên biệt mà các nước riêng rẽ không thể tự mình quản lý được. Sức khoẻ công cộng và dịch bệnh không quan tâm tới biên giới quốc gia; thời tiết thì cũng thế. Cần có các chuyên gia chuyên theo dõi những hiện tượng xuyên quốc gia đó. Bưu chính và viễn thông cũng đi qua các đường biên giới quốc gia; vận tải đường biển và máy bay bay qua các nước; cần phải có luật lệ mang tính kĩ thuật để quản lý những lĩnh vực này. Do mức độ quan trọng của những hoạt động chức năng đó, sẽ không ngạc nhiên khi thấy rằng nhiều cơ quan chuyên biệt của Liên Hợp Quốc ra đời trước khi tổ chúc này xuất hiện. Hiệp hội Viễn thông Quốc tế được thành lập từ năm 1865, Dịch vụ Bưu chính Toàn cầu (Universal Postal Service) xuất hiện năm 1874, và các hội nghị về vệ sinh quốc tế được tổ chức từ giữa thế kỷ XIX. Những tổ chức khác, như Tổ chức Hàng không Dân sự Quốc tế (International Civil Aviation Organization) và Tổ chức Hàng hải Quốc tế (International Maritime Organization) xuất hiện ngay sau Thế chiến II.

Những cơ quan chuyên trách khác của Liên Hợp Quốc và các chương trình của Liên Hợp Quốc thực hiện các hoạt động để thực hiện những nhiệm vụ có giới hạn, mặc dù những nhiệm vụ này có thể gây ra nhiều tranh cãi hơn: Cấp phát lương thực cho những người thiếu ăn (Chương trình Thực phẩm Thế giới), ổn định cuộc sống người tị nạn và người di tản trong nội bộ quốc gia (Cao uỷ Tị nạn Liên Hiệp Quốc), hay thiết lập các tiêu chuển về lao động (Tổ chức Lao động Quốc tế). Nhiều nhiệm vụ mà những chương trình và cơ quan này thực hiện bắt đầu dưới sự bảo trợ của Hội Quốc Liên. Những tổ chức này có hiến chương, thành viên, ngân quỹ, và ban thư ký riêng. Mặc dù mỗi tổ chức này đều trực tiếp hoặc gián tiếp báo cáo với Ủy ban Kinh tế và Xã hội Liên Hiệp Quốc, nhưng Ủy ban hay Đại Hội đồng Liên Hợp Quốc không chỉ đạo những tổ chức này (xem bảng 7.4). Trong số các tổ chức chuyên biệt có các định chế Bretton Wooods – Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới – sẽ thảo luận trong Chương 9.

Tất nhiên, Liên Hợp Quốc không phải tổ chức IGO quan trọng duy nhất, nhiều tổ chức liên chính phủ khác không phải là chi nhánh của Liên Hợp Quốc, trong đó có Tổ chức Thương mại Thế giới (Chương 9) và Hội đồng Bắc cực (xem Đằng sau các Tiêu đề báo chí, tr.230-31). Những IGO này thực hiện các chức năng quan trọng, xuất phát từ nhu cầu thi hành những nhiệm vụ mới. Và, tương tự như rất nhiều tổ chức vùng và tiểu vùng, những tổ chức này luôn luôn thay đổi.

Bảng 7.4 Một số tổ chức khu vực và quốc tế
Các tổ chức chuyên biệt của LHQ	Các tổ chức độc lập
Tổ chức y tế thế giới	Tổ chức các nước xuất khẩu dầu mỏ
Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp	Tổ chức thương mại thế giới
Tổ chức lao động thế giới	Tổ chức Hợp tác Hồi giáo
Cơ quan Năng lượng Nguyên tử Quốc tế	Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương
Ngân hàng thế giới	Hội đồng Bắc Cực
Các tổ chức vùng	Các tổ chức tiểu vùng
Liên minh châu Âu	Hiệp hội Mậu dịch tự do châu Âu
Liên minh châu Phi	Cộng đồng Kinh tế Tây Phi
Tổ chức các Quốc gia Châu Mỹ	Mercosur (Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay).
Liên đoàn Ả Rập	Hội đồng Hợp tác Vùng Vịnh

Liên minh châu Âu – Tổ chức theo vùng

Các tổ chức vùng cũng có vai trò ngày càng rõ rệt trong quan hệ quốc tế. Nhưng không tổ chức nào thu hút được sự chú ý, mạnh mẽ và được người ta bắt chước nhiều như Liên minh chấu Âu (EU).

Ý tưởng về một châu Âu thống nhất đã xuất hiện từ nhiều thế kỷ trước. Cả Immanuel Kant lẫn Jean-Jacques Rousseau đều đã trình bày những kế hoạch về cách thức thống nhất châu Âu^{^[10]}. Sau Thế chiến I, những người lý tưởng chủ nghĩa đã mường tượng rằng nếu có một châu Âu thống nhất thì đã có thể ngăn ngừa được đại hoạ đó. Thế chiến II càng làm gia tăng những tình cảm này. Bởi vậy, sau khi Thế chiến II kết thúc, người ta đã tranh luận gay gắt về tổ chức tương lai của châu Âu. Một bên là những người theo chủ trương liên bang: Dựa trên các tác phẩm của Rousseau, họ tin rằng vì các nước có chủ quyền gây ra chiến tranh, cho nên hoà bình chỉ có thể khả thi nếu các nước từ bỏ chủ quyền của mình và gia nhập tổ chức liên bang cao hơn. Cuối cùng các nước có thể từ bỏ cạnh tranh quân sự, cội nguồn của chiến tranh, nếu liên kết với nhau, mỗi nước đều nhường bớt một ít chủ quyền cho một đơn vị lớn hơn. Những người ủng hộ chủ trương liên bang đề xuất thành lập Cộng đồng Phòng thủ châu Âu. Tổ chức này đã có thể đặt giới quân sự dưới sự kiểm soát của cộng đồng, như vậy là chạm đến cốt lõi của chủ quyền quốc gia.

Phía bên kia là những người theo thuyết chức năng: Người ủng hộ chính, Jean Monnet, tin rằng các lực lượng dân tộc chủ nghĩa, cuối cùng sẽ có thể bị cái logic của hợp nhất kinh tế phá vỡ. Bắt đầu với việc thành lập Cộng đồng Than và Thép châu Âu (European Coal and Steel Community - tiền thân của Cộng đồng Kinh tế châu Âu - ECC), ông đề nghị thành lập các liên doanh trong những lĩnh vực phi chính trị. Người ta cho rằng những liên doanh này cuối cùng sẽ lan từ vũ đài kinh tế sang những vấn đề an ninh quốc gia. Cộng đồng Phòng thủ châu Âu của phe liên bang đã bị Nghị viện Pháp bác bỏ, năm 1954, và logic của những người theo thuyết chức năng giành được thế thượng phong. Lúc đó, không ai có thể hình dung được liên hiệp mà năm 2016 sẽ liên kết hơn 500 triệu công dân ở 28 quốc gia lại với nhau, nhiều người trong số đó có thể du lịch tự do với một cuốn hộ chiếu EU màu mận chín. Cũng không ai có thể tưởng tượng được rằng liên minh này có nền kinh tế trị giá hơn 17,7 nghìn tỷ USD (hay 18% GDP toàn cầu) và 19 nước trong khối sử dụng một đồng tiền chung, gọi là đồng Euro.

Tiến hóa lịch sử

Động lực cho quá trình hình thành Liên minh châu Âu xuất phát không chỉ từ sự tàn phá do chiến tranh gây ra, mà còn từ đe doạ an ninh vẫn tiếp tục tồn tại. Được Mỹ thúc giục, một châu Âu mạnh về kinh tế (nhờ bãi bỏ các hàng rào mậu dịch) biết rằng, nếu hợp nhất thì sẽ được trang bị tốt hơn nhằm chống lại đe doạ của Liên Xô. Châu Âu cũng hiểu rằng nếu người Đức dính líu vào những thoả thuận như thế, thì nước này sẽ không còn đe dọa các nước khác như trước đây nữa. Tất nhiên, các công ty đa quốc gia có trụ sở ở Mỹ cũng sẽ hưởng lợi từ một thị trường đã được mở rộng. Như vậy, đe doạ về an ninh, kích thích về kinh tế và tầm nhìn thời hậu chiến, tất cả đều có vai trò trong việc đưa giới tinh hoa chính trị tiến tới hợp nhất châu Âu^{^[11]}.

Cộng đồng Than và Thép châu Âu đặt ngành sản xuất than và thép của Pháp và (Tây) Đức dưới một ban lãnh đạo gọi là “High Authority”, là bước thứ nhất trong việc thực hiện ý tưởng này. Mặc dù Đức được đối xử bình đẳng, khu vực kinh tế then chốt là cơ sở cho kỹ nghệ quốc phòng của nước này nằm trong tay cộng đồng các nước Pháp, Italy và các nước Benelux (Bỉ, Hà Lan, và Luxembourg). Thí nghiệm mang tính chức năng này đã thu được thành công mỹ mãn trong việc tăng nhanh sản lượng than và thép đến mức các nước thành viên đồng ý mở rộng hợp tác trong Cộng đồng Năng lượng Nguyên tử Châu Âu (European Atomic Energy Community) và Cộng đồng Kinh tế châu Âu (European Economic Community). Do đó, các Hiệp ước Rome (Treaties of Rome), ký vào năm 1957, giao cho 6 quốc gia thành lập thị trường chung – bãi bỏ các hạn chế nội thương; áp đặt biểu thuế xuất khẩu chung; giảm bớt các rào cản đối với việc đi lại của con người, dịch vụ, và vốn; và thiết lập chính sách nông nghiệp và vận tải chung. Năm 1968, phần lớn những mục đích đã hoàn thành, sớm được hai năm.

Đằng sau những tiêu đề báo chí

Ai cai trị Bắc cực?

Năm 1996, Nga, Canada, Mỹ, Đan Mạch, Na Uy, Phần Lan, Iceland và Thụy Điển đã cùng nhau tham gia Hội đồng Bắc Cực. Không có nhiệm vụ về các vấn đề an ninh và quân sự, tổ chức này hy vọng sẽ quản lý các vấn đề có tính chức năng, ảnh hưởng đến tất cả các thành viên. Đại diện người bản địa, trong đó có Hội đồng Saami (Saami Countcil), Hiệp hội quốc tế Aleut (Aleut International Association) và Hội đồng Vùng cực của người Inuit (Inuit Circumpolar Council), và một số tổ chức khác cũng là thành viên thường trực của tổ chức này. Phù hợp với tư duy của những người theo phái chức năng, các nhóm làm việc đồng ý về giám sát và đánh giá hệ thực vật và động vật, chuẩn bị cho tình trạng khẩn cấp, bảo vệ môi trường và phát triển bền vững. Đã đạt được các thỏa thuận về các hoạt động tìm kiếm và cứu hộ và các điều khoản để ngăn chặn và dọn sạch các sự cố tràn dầu. Và, năm 2015, người ta đã ký thỏa thuận điều chỉnh hoạt động đánh bắt cá thương mại ở vùng biển quốc tế, trong đó có Bắc Cực.

Trong khi tiêu đề một bài báo gần đây đã thổi phồng sự kiện là, “Mỹ lèo lái Hội đồng Bắc Cực, nhằm tập trung vào biến đổi khí hậu”, chính trị đã can thiệp vào^a. Nga thể hiện rằng mình rất quan tâm tới khu vực này, bằng cách tuyên bố trong học thuyết quân sự được viết lại, năm 2014, rằng Bắc Cực là ưu tiên an ninh quốc gia hàng đầu của Nga. Những vụ xung đột gần đây ở Crimea và Ukraine đã làm cho những cuộc đàm phán về các vấn đề khác ở Bắc Cực càng thêm phức tạp, và những vụ xung đột về ranh giới đã ngày càng trở nên rõ ràng hơn, vì một lượng lớn khí đốt và dầu mỏ có thể khai thác được và có lợi về kinh tế đã được phát hiện. Do đó, Mỹ thách thức tuyên bố rằng một phần của Tuyến đường biển Bắc nằm ở phía bắc Siberia là vùng biển nội thủy của Nga. Hai nước Đan Mạch và Canada cùng tuyên bố chủ quyền đối vời một hòn đảo không có người ở trên eo biển Nares. Và một số nước tuyên bố chủ quyền một phần đáy biển nằm dưới một dãy núi bên dưới Bắc Băng Dương. Do đó, với các nguồn lực tiềm tàng và yêu sách được đưa ra, ngay cả các quốc gia quan sát viên như Ấn Độ, Hàn Quốc và Trung Quốc đang tìm kiếm một vai trò chính thức hơn trong Hội đồng Bắc Cực. Khi Mỹ giữ chức chủ tịch hội đồng, ưu tiên hàng đầu của nước này là giải quyết các vấn đề liên quan tới biến đổi khí hậu và ấm nóng toàn cầu, nhưng những vấn đề đó lại phụ thuộc và liên quan đến tất cả các vấn đề khác. Hội đồng có nhiệm vụ phức tạp là phân loại những vấn đề này.

Trước khi Hội đồng Bắc Cực được thành lập, Bắc Cực không nằm dưới quyền cai trị của bất kì chế độ pháp lý nào. Nhưng có tiền lệ pháp lý ở Nam Cực. Năm 1961, những nước ký kết Hiệp ước Nam Cực (Antarctic Treaty) đồng ý rằng lục địa này chỉ được sử dụng cho mục đích hòa bình – Hiệp ước cấm xây dựng các căn cứ, công sự, diễn tập quân sự hay thử nghiệm vũ khí. Ngay cả các cơ quan quân sự cũng có thể tiến hành nghiên cứu khoa học, nhưng phải thanh tra nhằm xác minh tính chất hòa bình của những hoạt động đó. Khuyến khích việc bảo tồn các loài sinh vật. Tuy nhiên, trong Hiệp ước này không có bất kỳ cơ sở nào “để khẳng định, ủng hộ hay bác bỏ yêu sách đối với chủ quyền lãnh thổ ở Nam Cực hoặc tạo ra bất kỳ quyền chủ quyền nào”. Vì Bắc Cực lúc đó chỉ là một tảng băng, dường như không cần một thỏa thuận nào tương tự như thế.

Công ước Liên Hợp Quốc năm 1982 về Luật biển (UN Convention on the Law of the Sea Law - UNCLOS) đã thiết lập một số quy tắc chính, áp dụng cho các quốc gia nằm gần với tảng băng này. Biên giới trên cách bờ 12 hải lí, tự do hàng hải được bảo đảm, vùng đặc quyền kinh tế rộng đến 200 hải lí, và trong một số trường hợp, quyền thềm lục địa có thể rộng tới 350 hải lí. Do đó, theo UNCLOS, mỗi quốc gia ở ven biển Bắc Cực được quyền kiểm soát các nguồn tài nguyên thiên nhiên, cả sinh vật sống lẫn những thứ không có sự sinh sống (cá và hydrocarbon) trong các vùng đặc quyền kinh tế. Khu vực nằm ở phía bắc vùng đặc quyền kinh tế của năm quốc gia Bắc Cực được coi là biển cả và không thuộc quyền tài phán quốc gia. Ranh giới đó nằm chính xác ở đâu, đặc biệt là khi các tảng băng đang tan như hiện nay đang trở thành đề tài gây tranh cãi.

Hội đồng Bắc Cực không phải là tổ chức liên chính phủ duy nhất giải quyết các vấn đề Cực. Năm 2015, Tổ chức Hàng hải Quốc tế đã phê chuẩn Bộ luật về Cực (Polar Code) ảnh hưởng đến việc đi lại trong vùng nước cách Bắc Cực và Nam Cực 30 độ vĩ tuyến. Những quy tắc này ảnh hưởng đến việc xả thải, từ những con tàu, có tác động tới động vật có vú và sinh vật biển. Các quốc gia Bắc Âu đã trở thành đối tác về các vấn đề phát triển bền vững liên quan đến người bản địa trong Hội đồng Bắc Âu (Nordic Council). Và tổ chức phi lợi nhuận gọi là Arctic Circle, được thành lập năm 2013, cung cấp địa điểm cho các nhóm kinh doanh và các bên quan tâm khác thảo luận về các vấn đề Bắc Cực.

Những người theo phái thiết chế tân tự do coi những bước đi này ở Bắc Cực là tư duy của các quốc gia quyết định hợp tác trong khu vực được coi là tài sản chung của toàn thế giới vì làm như thế cũng là phục vụ lợi ích của từng quốc gia. Đối với các nước Bắc Âu, Mỹ và Canada, hợp tác như vậy là vấn đề lâu dài và hợp tác trong các vấn đề khác tạo điều kiện hợp tác về vấn đề này. Nếu có thiết chế, các vấn đề mới có thể được đem ra bàn thảo, luồng thông tin có thể được cải thiện và các xung đột tiềm tàng trở thành chủ đề thảo luận.

Những người theo phái hiện thực cho rằng những cuộc xung đột gần đây về vấn đề Bắc Cực là tiếp tục khẳng định về lợi ích quốc gia, lợi ích quốc gia được ưu tiên hơn lợi ích của cộng đồng. Dù những người theo phái hiện thực có thể nhấn mạnh rằng lợi ích chính trị của các quốc gia khác nhau thì khác nhau, nhưng những người theo phái cấp tiến có thể nhấn mạnh những quyền lợi kinh tế khác nhau - các công ty năng lượng đa quốc gia tìm cách tiếp cận với những nguồn tài nguyên có thể khai thác và sinh lợi, và đấy là ưu tiên số một của họ.

Ghi chú ảnh: Những cuộc họp của Hội đồng Bắc cực có cả các đoàn đại biểu chính phủ, như Bộ trường ngoại giao Mỹ, John Kerry, và đại diện của người dân bản địa.

Câu hỏi cho phân tích phê phán

1. Biến đổi khí hậu toàn cầu vẫn tiếp tục, nó sẽ ảnh hưởng như thế nào đến các vấn đề ở Bắc Cực? Các quốc gia sẽ gặp nhiều xung đột hơn hay sẽ tăng cường hợp tác?

2. Theo bạn, Hội đồng Bắc Cực có nên trao thêm quyền cho các quốc gia quan sát viên hiện nay như Ấn Độ, Trung Quốc và Hàn Quốc? Tại sao nên hay tại sao không nên?

a. Carol J. Williams, “U.S. Takes Helm of Arctic Council, Aims to Focus on Climate Change,” Los Angeles Times, April 24, 2015.

Những địa hạt chính sách mới dần dà được đưa vào dưới chiếc ô của cộng đồng, trong đó có y tế, an ninh, và các tiêu chuẩn hàng hóa tiêu dùng. Khi thành công trong những địa hạt này giảm đi, và trì trệ về kinh tế cản trở tiến bộ, thì người ta đã hành động. Sáng kiến đầu tiên là khuếch trương quy mô của cộng đồng trong tiến trình gọi là mở rộng. Năm 1973, có 3 thành viên mới tham gia với 6 thành viên ban đầu. Rồi thêm 6 lần mở rộng kế tiếp, kết quả là hiện nay tổ chức này có 28 nước thành viên (xem bản đồ). Những lần mở rộng đã gia tăng ảnh hưởng của tổ chức, nhưng cũng làm cho việc ban hành quyết định trở nên phức tạp.

Năm 1986, bước đi quan trọng nhất là làm sâu sắc thêm tiến trình hội nhập – ký Đạo luật Một Châu Âu (Single European Act - SEA) đặt ra mục tiêu hoàn thiện một thị trường duy nhất vào năm 1992. Đạt được mục đích này có nghĩa là tiến trình phức tạp trong việc bãi bỏ những hàng rào vật chất, tài chính và kỹ thuật đối với buôn bán; thống nhất các tiêu chuẩn quốc gia về y tế; thay đổi các mức thuế; và xóa bỏ những cản trở trong việc đi lại của người dân. Tiến trình này cũng giải quyết những vấn đề mới về môi trường và công nghệ. Cần phải thực hiện ba ngàn biện pháp cụ thể thì mới hoàn thiện được thị trường duy nhất.

Năm 1992, Hiệp ước Maastricht đã được ký trước khi tiến trình này được hoàn thiện. Cộng đồng Châu Âu trở thành Liên minh châu Âu (EU). Các thành viên tự mình cam kết không chỉ xây dựng liên minh kinh tế mà còn xây dựng liên minh về chính trị, trong đó có thành lập chính sách chung về ngoại giao và quốc phòng, một đồng tiền duy nhất và một ngân hàng trung ương của khu vực này. Năm năm sau, Hiệp ước Amsterdam được kí, thay đổi một số điều khoản trong những hiệp ước cũ, trong đó có trao thêm quyền cho Nghị viện Châu Âu, nhưng nhìn chung, Hiệp ước này nhấn mạnh thêm các quyền cá nhân, tư cách công dân, công lý và các vấn đề đối nội.

Không phải không có người phản đối việc EU gia tăng quyền lực. Như các cuộc tổng tuyển cử ở một số nước đã cho thấy, mặc dù, nói chung, công chúng Châu Âu ủng hộ ý tưởng về hợp tác kinh tế và chính trị, nhưng họ cũng sợ chủ quyền quốc gia bị suy giảm và lưỡng lự trước việc nhường bớt những quyền dân chủ bằng cách trao nhiều quyền hơn vào tay những các nhà quản lí quan liêu và giới tinh hoa không do dân bầu. Cuộc tranh luận về Hiến pháp Châu Âu đưa vấn đề này lên hàng đầu. Được giới tinh hoa thúc đẩy, Hiến pháp Châu Âu đã được các nguyên thủ quốc gia ký kết, năm 2004, để rồi bị những cuộc trưng cầu dân ý một năm sau đó bác bỏ. Năm 2007, Hiệp ước Lisbon được kí kết, thay thế cho Hiến pháp. Hiệp ước này là cố gắng mới nhằm nâng cao hiệu quả của EU bằng việc tạo ra những chức vụ Chủ tịch Hội đồng EU và Đại diện Cao cấp về Ngoại giao lãnh đạo chính sách thống nhất hơn, và tăng thêm việc sử dụng đa số phiếu thay cho nhất trí. Hiệp ước cũng có mục đích tăng thêm tính chính danh của EU bằng cách gia tăng quyền lực của Nghị viện Châu Âu. Hiệp ước trở thành luật vào ngày 1 tháng 12 năm 2009 (xem Bảng 7.5).

Cơ cấu

Bảng 7.6 cho ta những thông tin cơ bản về các cơ quan ban hành quyết định, tư cách thành viên, việc bỏ phiếu và các trách nhiệm của EU. Quyền lực đã và đang chuyển từ cơ quan này sang cơ quan khác của Liên Hiệp Quốc, Liên minh châu Âu cũng thế. Thoạt đầu, quyền lực nằm ở Uỷ ban Châu Âu, cơ quan đại diện lợi ích của toàn thể cộng đồng. Mặc dù mỗi nước là một thành viên, nhưng các thành viên của Uỷ ban, không đại diện cho quốc gia, phải là người vô tư. Mỗi thành viên Uỷ ban chịu trách nhiệm về một lĩnh vực chính sách riêng biệt, được gọi là tổng vụ, tổng vụ lại chia thành các vụ lo về những phần chuyên biệt của lĩnh vực chính sách đó. Trong phần lớn lịch sử của mình, Uỷ ban EU đã và đang là cỗ máy cái, Hội đồng Bộ trưởng của tổ chức này phê chuẩn, điều chính hay phủ quyết các đề xuất, ngay cả khi Uỷ ban đã chính thức báo cáo với Hội đồng. Dần dà, Hội đồng, với hệ thống bỏ phiếu có có trọng số của mình, đã nắm được nhiều quyền hơn; một số quyết định về chính sách đối ngoại và an ninh, di trú, và thuế khóa vẫn đòi hỏi sự ủng hộ một trăm phần trăm.

Bảng 7.5 Những sự kiện trọng đại trong quá trình phát triển của EU
Năm	Sự kiện
1952	Bỉ, Pháp, Italy, Luxemburg, Hà Lan và Tây Đức thành lập Cộng đồng Than và Thép Châu Âu.
1954	Quốc hội Pháp bác bỏ đề nghị thành lập Cộng đồng Phòng thủ Châu Âu
1957	Các hiệp ước Rome thiết lập Cộng đồng Kinh tế Châu Âu (EEC) và Cộng đồng Năng lượng Nguyên tử Châu Âu, gồm sáu thành viên.
1968	Hoàn thành hợp nhất thuế quan; tất cả các khoản thuế khóa và hạn ngạch trong nội bộ EEC đều bị bãi bỏ; và thiết lập thuế nhập khẩu chung cho cả cộng đồng.
1975	Kí kết Công ước Lomé giữa EEC và 46 nước đang phát triển ở châu Phi, vùng Caribea và Thái Bình Dương.
1979	Kết thúc thương thuyết cấp cao về Hệ thống Tiền tệ Châu Âu; những cuộc bầu cử trực tiếp đầu tiên vào Nghị viện Châu Âu được tổ chức.
1986	Ký kết Đạo luật Một Châu Âu, nhằm bảo đảm ban hành quyết định nhanh hơn, chú ý hơn tới các vấn đề môi trường và công nghệ; danh sách các biện pháp cần phải thi hành trước khi xây dựng được thị trường chung vào năm 1992.
1992	Ký kết Hiệp ước Maastricht, các thành viên cam kết hợp nhất về chính trị, trong đó có việc thiết lập chính sách ngoại giao và phòng thủ chung, một đồng tiền chung, và một ngân hàng trung ương cấp vùng; đổi tên thành Liên minh Châu Âu (EU); các cuộc trưng cầu ý dân gây tranh cãi được tổ chức ở một số nước.
1997	Hiệp ước Amsterdam mở rộng quyền về Tư pháp và Nội vụ, định nghĩa tư cách công dân Châu Âu.
1999	Ban hành chính sách đồng tiền chung và một đồng tiền duy nhất (Euro).
2002	Bắt đầu lưu hành đồng Euro.
2004	Bắt đầu đàm phán Hiến pháp châu Âu.
2005	Công chúng Pháp và Hà Lan bác bỏ dự thảo Hiến pháp; tranh luận tiếp tục.
2009	Hiệp ước Lisbon cho phép cải tổ thiết chế.
2011 đến nay	Khủng hoảng trong khu vực đồng tiền Euro
2014 đến nay	Khủng hoảng người tị nạn.

Bảng 7.6 Những thiết chế chính của Liên minh châu Âu
Thiết chế	Thành viên và bỏ phiếu	Trách nhiệm
Ủy ban châu Âu	28 thành viên, nhiệm kì 4 năm, được các nước thành viên thông qua, có 38.000 nhân viên giúp việc.	Đưa ra các đề xuất, bảo vệ các hiệp ước, thực hiện các chính sách, chịu trách nhiệm về các chính sách chung.
Hội đồng bộ trưởng	Bộ trưởng các nước thành viên, thông qua bằng thống nhất một trăm phần trăm hay đa số tuyệt đối (2/3), tùy vào vấn đề	Ban hành luật pháp, đặt ra các mục tiêu chính trị, phối hợp, giải quyết các bất đồng.
Quốc hội châu Âu	751 thành viên, do cử tri các nước thành viên bầu, số lượng của mỗi nước phụ thuộc vào dân số nước thành viên, nhiệm kì 5 năm, châu tuần xung quanh các chính đảng.	Cùng với Hội đồng bộ trưởng ban hành luật pháp, thông qua ngân sách và luật pháp.
Hội đồng châu Âu	Những người đứng đầu chính phủ, Chủ tịch hội đồng bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban, Đại diện Cao cấp về Ngoại giao, hội nghị thượng đỉnh 2 năm một lần.	Xác định chương trình nghị sự về chính sách và các ưu tiên.
Tòa án Công lý châu Âu	28 thẩm phán và luật sư quốc gia (Advocates-General) do các nước thành viên bổ nhiệm, nhiệm kì 6 năm.	Phán quyết những tranh cãi về các hiệp ước Liên minh châu Âu, bảo đảm cách giải thích thống nhất luật pháp EU, giới thiệu các ý kiến sơ bộ cho các quốc gia.

Quyền lực của Nghị viện Châu Âu đang gia tăng là một thay đổi khác. Từ giữa những năm 1980, nghị viện đã có vai trò lập pháp và giám sát lớn hơn. Vì các thành viên được bầu thông qua phổ thông đầu phiếu, nghị viện có trách nhiệm giải trình leo lối dân chủ mà những thiết chế khác không có. Kết quả tương đối thấp, 43%, trong các cuộc bầu cử nghị viện năm 2014, cho thấy tính chính danh của thiết chế này còn có vấn đề.

Quyền lực của Toà án Công lý Châu Âu (ECJ) cũng đã gia tăng. Trách nhiệm khá rộng của toà án trong việc diễn giải và cưỡng chế thi hành luật của EU, bao gồm việc bảo đảm tính hợp hiến của toàn bộ luật pháp Châu Âu; diễn giải các hiệp ước; cố vấn cho các toà án quốc gia; và giải quyết những tranh chấp giữa các nước thành viên, giữa các thiết chế, giữa các công ty và cá nhân thuộc EU. Các nước thành viên buộc phải tuân thủ luật pháp của EU. Nếu họ không tuân thủ, Uỷ ban Châu Âu có thể xét xử vi phạm, trong đó có phạt tiền hoặc áp đặt các biện pháp trừng phạt. Hầu như thành viên nào cũng đều đã bị đưa ra toà án vì tội không thực hiện đầy đủ bổn phận. 28 vị thẩm phán của ECJ đã xét xử gần 15.000 trường hợp và ban hành hơn 7.500 phán quyết, bao trùm những mục khác nhau như tranh chấp thuế quan, phân biệt đối xử thuế khóa, bãi bỏ các hàng rào phi thuế quan, trợ cấp nông nghiệp, luật môi trường, các vấn đề an toàn hàng hóa tiêu dùng, và di chuyển lao động. Vượt ra ngoài hình dung của những sáng lập viên, ECJ có vai trò hiến định quan trọng trong chủ nghĩa khu vực châu Âu và trật tự pháp lý mới được thể hiện trong luật EU. Luật EU thể hiện chủ quyền được gộp lại, làm cho EU khác hẳn những tổ chức liên chính phủ khác.

Chính sách và những khó khăn

EU ngày càng tiến sâu thêm vào lĩnh vực chính sách, từ mậu dịch và nông nghiệp sang vận tải, cạnh tranh, chính sách xã hội, chính sách tiền tệ, môi trường, pháp lý, và chính sách ngoại giao và an ninh chung. Mậu dịch, nông nghiệp và đồng Euro nằm trong số nhiều vấn đề gây tranh cãi, Chương 9 sẽ thảo luận những vấn đề này. Phần sau sẽ thảo luận những khó khăn trong việc thiết lập chính sách ngoại giao và an ninh chung cho châu Âu, vấn đề nhập cư và người tị nạn, và những tranh chấp về tư cách thành viên.

Kì vọng của người theo thuyết duy chức năng là cuối cùng EU sẽ có khả năng thiết lập chính sách ngoại giao và an ninh chung. Nhưng hóa ra là khó. Các nước thành viên EU đã chia rẽ về một số vấn đề chính sách đối ngoại quan trọng. Trong cuộc chiến tranh Iraq, năm 2003, các nước Anh, Tây Ban Nha, và Ba Lan mạnh mẽ ủng hộ Mỹ, đã gửi quân đội tới, trong khi Đức và Pháp phản đối chính sách này, chủ yếu vì Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc không ủy quyền. Sau khi Nga sáp nhập Crimea, các nhà lãnh đạo EU lại chia rẽ về việc trừng phạt Nga. Thủ tướng Anh, David Cameron, kêu gọi áp đặt những biện pháp trừng phạt cứng rắn mới, trong khi thủ tướng Đức, Angela Merkel, lại khẳng định rằng nếu Nga đưa quân tới miền đông Ukraina thì mới cần những biện pháp mạnh hơn. Anh, Thuỵ Điển và các thành viên Đông Âu thúc đẩy ngưng bán vũ khí cho Nga; nhưng Pháp phản đối. Những khác biệt về lập trường của các nước phản ánh các mối quan hệ về kinh tế. Pháp có các hợp đồng quân sự với Nga. Đức và Italy phụ thuộc vào khí đốt và dầu nhập khẩu từ nước Nga; nhưng Anh thì không. Trong khi thành tích về sự thống nhất về chính sách ngoại giao là yếu, thì EU lại thống nhất trong những cuộc thương thảo về hạt nhân với Iran, trong đó Cao uỷ Ngoại giao đóng có vai trò nổi bật.

Những khó khăn trong chính sách an ninh đã có ảnh hưởng tiêu cực đối với những lĩnh vực khác. Hiệp ước Amsterdam nêu ra vấn đề đi lại của người dân và tất cả những vấn đề về quản lý biên giới, trong đó có nhập cư bất hợp pháp và tị nạn. Nhưng cuộc khủng hoảng tị nạn giai đoạn 2014-2016, như sẽ thảo luận trong Chương 10, đã chia rẽ các thành viên EU một cách cay đắng. Mười thành viên Trung Âu không chấp nhận định mức tị nạn. Hungary, Slovakia và Cộng hoà Czech phản đối mạnh nhất. Đức và Thuỵ Điển, hai trong số những nước có thái độ rộng lượng nhất trước làn sóng nhập cư, muốn các nước khác chia sẻ gánh nặng một cách “công bằng”. Và những hành động khủng bố ở Paris, mùa thu năm 2015, do Nhà nước Hồi giáo tiến hành làm cho tất cả các nước đều phải thận trọng hơn trong việc nhận nhiều người tị nạn mà không kiểm tra chặt chẽ. Khó khăn trong việc tìm kiếm những điểm đồng thuận có thể được thi hành về vấn đề này cho thấy những vấn đề khác, trong đó có vấn đề đồng Euro, sẽ không dễ giải quyết.

Những vấn đề xung quanh tư cách thành viên cũng rắc rối không kém. EU có nên tiếp tục mở rộng tư cách thành viên bằng cách vươn tới các quốc gia dân chủ mới ở Đông Âu và Liên Xô cũ, hoặc cho những nước có nhu cầu, ví dụ, Iceland? Các thành viên mới có thể tuân thủ 80.000 trang pháp luật của EU và những quy định hiện đang có hiệu lực nhanh đến mức nào? Những nhượng bộ đặc biệt mà các quốc gia này được hưởng sẽ ảnh hưởng đến hoạt động của Liên minh như thế nào? Mặc dù các thành viên mới như Croatia, gia nhập năm 2013, đã được dành thêm thời gian để thực hiện từng bước luật pháp EU, họ cũng cần chờ đợi một thời gian, trước khi nhận được tất cả các lợi ích từ trợ cấp nông nghiệp đến tự do di chuyển lao động. Liệu Thổ Nhĩ Kỳ, quốc gia ứng cử viên đầu tiên có đa số dân là tín đồ Hồi giáo, cuối cùng có thể đáp ứng các tiêu chí để trở thành thành viên: Các thiết chế dân chủ ổn định, thị trường phát triển và khả năng đáp ứng nghĩa vụ của liên minh? Thổ Nhĩ Kỳ đã có những cải tiến to lớn trong hồ sơ nhân quyền và bảo vệ các nhóm người thiểu số, nhưng người ta vẫn chưa quyết định kết nạp. Ứng cử viên Serbia sẽ được chấp nhận nhanh hơn? Các thiết chế quản trị của EU sẽ có khả năng thay đổi?

Cho đến nay, các cuộc tranh luận về đồng euro, công tác đối ngoại và tư cách thành viên cho thấy tìm kiếm câu trả lời là việc không dễ. Và những vấn đề đó sẽ càng tăng lên khi Vương quốc Anh bỏ phiếu trong một cuộc trưng cầu dân ý về quan hệ tương lai của nước này với EU. Vương quốc Anh ủng hộ mạnh mẽ quá trình tái cơ cấu, trong đó có trao thêm quyền lực cho quốc hội các nước nhằm ngăn chặn luật pháp EU, tái cơ cấu các khoản phúc lợi xã hội cho người di cư, và loại bỏ mục tiêu của EU về “liên minh ngày càng gần gũi hơn”. Chính phủ Anh đang tiến hành hai cấp đàm phán: với cử tri của nước mình và với các quốc gia thành viên khác của EU.

Các tổ chức vùng khác: OAS, AU và Liên đoàn các nước Arab

Trong nhiều năm qua, có một câu hỏi lớn: Các khu vực khác có theo mô hình EU: EU có là phòng thí nghiệm cho những vùng khác? Rõ ràng là, các nước khác dường như không muốn sao chép chính xác những hoàn cảnh xung quanh quá trình phát triển của EU, dù những nhóm tiểu vùng như Cộng đồng Kinh tế các nước Tây Phi hay Cộng đồng Caribea đã thử làm. Phần lớn các nhà lãnh đạo châu Á nghĩ rằng mô hình châu Âu không thích hợp với vùng này. Hai tổ chức vùng ở mức châu lục, Tổ chức các nước châu Mỹ (OAS) và Liên minh Châu Phi (AU) đã và đang đi theo con đường khác.

Được thành lập năm 1948, Tổ chức các Quốc gia châu Mỹ (Organization of American States - OAS) đặt ra những mục tiêu rộng lớn: chính trị (giờ đây là cổ vũ dân chủ), kinh tế (tăng cường phát triển, đối xử ưu đãi trong buôn bán và tài chính), xã hội (cổ vũ nhân quyền) và quân sự (phòng thủ tập thể chống lại xâm lược từ bên ngoài và giải quyết một cách hoà bình các tranh chấp nội bộ). Không có tổ chức vùng nào khác có sự chia rẽ Bắc-Nam như thế - giữa một thành viên bá quyền là Mỹ (và Canada) ở một bên và bên kia là một “thành viên phương nam”. Với sự chia rẽ như thế, OAS thông qua chính sách ngoại giao của nước bá quyền: thắng cộng sản/cánh tả trong thời Chiến tranh Lạnh và nhấn mạnh cổ vũ dân chủ. Năm 1985, OAS quyết định sẽ hành động nếu chế độ dân chủ bị gián đoạn một cách bất bình thường, với tuyên bố rằng, nếu chính phủ bị lật đổ bằng vũ lực thì tư cách thành viên của nước đó sẽ bị “treo”. OAS đã 9 lần ra tay chống lại những vụ đảo chính hoặc phản đảo chính, ví dụ ở Haiti (1991-1994), Peru (1992), Paraguay (1996, 2000) và Venezuela (1992, 2002). Tổ chức này còn trừng phạt Haiti và, năm 2009, “treo” tư cách thành viên của Honduras sau vụ đảo chính ở nước này, năm 2011 tư cách thành viên của Honduras mới được phục hồi.

Tuy nhiên, vì không đủ nguồn lực kinh tế và ý chí chính trị, thành tích tổng quát về chính trị, kinh tế và xã hội có cả tốt lẫn xấu. Khác với EU, OAS có vai trò hạn chế trong quá trình phát triển kinh tế của vùng này. Những năm gần đây, OAS đã chú ý nhiều hơn đến những mối đe doạ của tội phạm xuyên quốc gia như ma tuý, khủng bố, rửa tiền và buôn người.

Năm 2002, Liên minh châu Phi (AU) được thành lập, thay thế cho Tổ chức Thống nhất châu Phi (Organization of African Unity - OAU). OAU đã được người ta cố ý thiết kế như một tổ chức liên chính phủ yếu ngay từ khi thành lập, năm 1964. Các nước mới được độc lập lúc đó tìm cách bảo vệ chủ quyền mới giành được của mình. Các nước này không sẵn sàng cho phép can thiệp vào công việc nội bộ, và muốn chủ quyền của tất cả các quốc gia đều bình đẳng với nhau. Mặc dù chế độ phân biệt chủng tộc bất hợp pháp của Nam Phi vẫn là lời kêu gọi đoàn kết của OAU, nói chung, các thành viên vẫn giữ im lặng trước những vấn đề kinh tế và phát triển lúc đó.

Tổ chức AU mới được thiết chế lại là cố gắng làm cho các nước châu Phi có thêm năng lực để có thể phản ứng trước các vấn đề trong quá trình toàn cầu hoá về kinh tế và dân chủ hoá đang ảnh hưởng tới châu lục này. Do đó, AU cam kết sẽ có nền quản trị hữu hiệu và các nguyên lý dân chủ, “treo” những chính quyền không chính danh, cam đoan sẽ can thiệp vào công việc của thành viên nếu xảy ra nạn diệt chủng và tội ác chống nhân loại, và chấp nhận những biện pháp tăng cường kiểm soát trong Cơ chế Kiểm điểm của các Chuyên gia châu Phi (African Peer Review - APRW). Những lời hứa hẹn như thế dựa trên niềm tin rằng nền quản trị tốt hơn là chìa khoá cho phát triển kinh tế và cần để thu hút các quỹ phát triển từ bên ngoài khu vực. Tuy nhiên, mặc dù AU đã “treo” tư cách thành viên của Mauritania (2008), áp đặt các biện pháp trừng phạt đối với Togo (2005), khôi phục lại chính phủ sau cuộc đảo chính ở Quần đảo Comoros (2008), và áp đặt các biện pháp trừng phạt và treo giò chính quyền Burkina Faso (2014) sau cuộc đảo chính, tổ chức này không tiến hành thêm những biện pháp nào khác. AU cũng án binh bất động khi xảy ra khủng hoảng ở Zimbabwe, mặc dù chính tổ chức này đã phát hiện những vụ vi phạm nhân quyền trên diện rộng vào năm 2007 và có bằng chứng gian về lận bầu cử, năm 2008.

Nhưng bắt đầu vào năm 2007, được phép của Hội đồng Bảo an Liên Hiệp Quốc, Phái bộ AU ở Somalia đã tiếp tục thực hiện chiến dịch của AU với 22.000 quân do Burundi, Ethiopia, Kenya, Djibouti, và Uganda đóng góp, được NATO trợ giúp về không vận và Liên Hợp Quốc cùng với EU tài trợ về tài chính. Mặc dù lực lượng này đã góp phần ổn định chính phủ chuyển tiếp và mở rộng khu vực lãnh thổ do chính phủ kiểm soát, hàng nghìn binh sĩ đã hi sinh trên chiến trường, chưa rõ con số chính xác là bao nhiêu. Thực thi trách nhiệm và luật lệ vẫn là vấn đề không chỉ đối với OAS và AU, mà còn là vấn đề của phần lớn các tổ chức vùng, vì hạn chế về các khoản tài trợ và tình trạng cam kết phập phù.

Liên đoàn các nước Arab là ví dụ về cam kết thay đổi theo thời gian. Được thành lập năm 1945, hành động duy nhất mà Liên đoàn làm trong nhiều năm qua là chống Israel. Việc thực thi chính sách tẩy chay hàng hoá và các công ty của Israel từ năm 1948 đã bị buông lỏng và ảnh hưởng của nó đối với thương mại là khá hạn chế. Còn nữa, vì những tranh chấp giữa các thành viên, Liên đoàn không phối hợp được chính sách liên quan tới những cuộc chiến với Israel năm 1948, 1967, hay 1974, và không lên tiếng trong những xung đột giữa Israel và Hamas trên dải Gaza, năm 2014.

Sau cú sốc ban đầu của Mùa Xuân Arab năm 2011, Liên đoàn Arab (League of Arab States) đã nắm được cơ hội và tung ra sáng kiến, với bước đi chưa từng có, “treo” tư cách thành viên của Libya, Syria và Yemen, kêu gọi hành động đa phương, và lên án chính quyền các nước vừa nêu vì đã sử dụng vũ lực. Riêng về Syria, Liên đoàn đã đưa đến nước này phái bộ quan sát đa phương và kêu gọi chuyển giao quyền lực một cách hoà bình. Khi phái bộ thất bại, Liên đoàn áp đặt các biện pháp trừng phạt đối với Syria, trong đó có đóng băng tài sản và chặn đứng việc chuyển tiền qua ngân hàng. Tuy nhiên, khi chiến tranh tiếp tục, sức ép của Liên đoàn là không đáng kể. Liên đoàn can thiệp vào nền chính trị trong nước của một nước thành viên và kêu gọi chuyển tiếp dân chủ thể hiện sự thay đổi quan trọng trong ứng xử mang tính tổ chức. Năm 2015, các thành viên Liên đoàn đồng ý, trên nguyên tắc, thành lập liên quân.

Trên thực tế, hơn 240 tổ chức liên chính phủ (IGO) hiện nay ít khi hành động một mình. Các IGO thường hợp tác với những tổ chức quốc tế và khu vực khác, cũng như hợp tác với các tác nhân phi nhà nước, trong đó có những tổ chức phi chính phủ. Hơn nữa, các IGO gắn chặt vào cơ cấu của luật pháp quốc tế.

Luật pháp quốc tế

Luật quốc tế đã phát triển suốt hàng ngàn năm trước khi các tổ chức quốc tế đương thời xuất hiện. Có thể tìm được ở Lưỡng Hà (Mesopotamia) các hiệp ước giữa những thành bang và cộng đồng; người Hy Lạp và người La Mã phân biệt các loại luật khác nhau, trong đó có luật quốc tế; và trong thời Trung cổ, giới chức Nhà thờ Công giáo đã phát triển Giáo luật, áp dụng cho tất cả các tín đồ trên thế giới. Nhưng luật quốc tế phần lớn là sản phẩm của nền văn minh phương Tây. Học giả Hà Lan, Hugo Grotius (1583-1645), đã giải thích cặn kẽ những nguyên lý quan trọng nhất, được dùng làm nền tảng cho luật pháp quốc tế và tổ chức quốc tế hiện đại, được coi là cha đẻ của luật pháp quốc tế. Đối với Grotius, tất cả các quan hệ quốc tế phải tuân thủ nguyên tắc pháp quyền – đó là, có luật của các quốc gia và luật tự nhiên, luật tự nhiên là cơ sở đạo đức cho luật quốc gia. Tư tưởng của Grotius bác bỏ ý tưởng cho rằng các nước có thể thích gì làm nấy và chiến tranh là quyền tối thượng và là đặc điểm nổi bật của chủ quyền quốc gia của họ. Là một người theo chủ nghĩa lý tưởng cổ điển, Grotius tin rằng các quốc gia, cũng như các dân tộc, về căn bản là duy lý và tuân thủ luật pháp, có năng lực thực hiện những mục tiêu hợp tác.

Trường phái Grotius khẳng định rằng trật tự trong quan hệ quốc tế đặt cơ sở trên chế độ pháp quyền. Mặc dù chính Grotius không quan tâm đến tổ chức nhằm quản trị chế độ pháp quyền, nhưng nhiều lý thuyết sau này đã coi cơ cấu tổ chức là thành tố quan trọng sống còn trong việc thực hiện các nguyên lý của trật tự quốc tế. Trường phái Grotius bị trường phái Westphalia, với khái niệm chủ quyền quốc gia bên trong một không gian lãnh thổ (xem Chương 2), thách thức. Căng thẳng giữa trường phái Westphalia nhấn mạnh chủ quyền và trường phái Grotius tập chú vào luật pháp và trật tự diễn ra trong một thời gian dài. Khẳng định chủ quyền quốc gia có nghĩa là luật quốc tế không thích hợp? Luật quốc tế có làm suy yếu, thậm chí đe doạ chủ quyền quốc gia? Các quốc gia có tham gia tổ chức quốc tế có thể thách thức hay thậm chí lật đổ chủ quyền của chính mình?

Luật quốc tế và các chức năng của nó

Luật quốc tế gồm tập hợp cả những quy tắc lẫn chuẩn mực điều chỉnh quan hệ tương tác giữa các quốc gia, giữa các quốc gia với các IGO, và, trong những trường hợp hạn chế hơn, điều chỉnh quan hệ tương tác giữa các IGO, các quốc gia và các cá nhân. Cũng như trong nền pháp lý trong nước, các điều luật được dùng cho một số mục đích: thiết lập các kì vọng, cung cấp trật tự, bảo vệ hiện trạng, và hợp thức hoá việc chính quyền sử dụng vũ lực nhằm duy trì trật tự. Luật pháp cung cấp cơ chế giải quyết những vụ tranh chấp và bảo vệ các quốc gia, không để họ gây chiến với nhau. Luật pháp có những chức năng đạo lý và đạo đức, trong đại đa số trường hợp là nhắm đến không thiên vị, công bằng và phác họa cái đáng mong muốn về mặt xã hội và văn hoá. Những chuẩn mực ấy đòi hỏi người ta phải phục tùng và buộc phải cư xử đúng đắn.

Nhưng luật pháp quốc gia và luật pháp quốc tế khác nhau ở chỗ nào? Ở bình diện quốc gia, luật pháp vận hành trong một hệ thống thang bậc. Những cơ cấu đã được thiết lập được dùng cho cả quá trình ban hành luật pháp (lập pháp và hành pháp) và thi hành luật pháp (hành pháp và tư pháp). Các cá nhân và nhóm người sống trong quốc gia phải tuân thủ luật pháp. Vì trong nước đã có sự đồng thuận chung về các điều khoản của luật pháp, nên việc tuân thủ luật là hiện tượng phổ biến. Duy trì trật tự và tính có thể dự đoán được là quyền lợi của tất cả mọi người. Nhưng nếu luật pháp bị vi phạm, các cơ quan quyền lực nhà nước có thể đưa người vi phạm ra xét xử và có thể sử dụng các công cụ thuộc thẩm quyền nhà nước để trừng phạt người vi phạm pháp luật.

Khác với luật pháp quốc gia, luật pháp quốc tế vận hành trong hệ thống ngang. Hệ thống quốc tế không có các cơ cấu có thẩm quyền. Không có cơ quan hành pháp quốc tế, không có cơ quan lập pháp quốc tế, và không có cơ quan tư pháp với quyền tài phán buộc phải thi hành. Chính các quốc gia phần lớn cũng là những người thực thi pháp luật. Đối với người theo phái hiện thực, đó là điểm căn bản: Tình trạng vô chính phủ. Không có cơ quan có chủ quyền với quyền lực thi hành pháp luật và không có biện pháp cưỡng bức hữu hiệu, luật pháp quốc tế có tồn tại không? Nhà luật học Christopher C. Joyner khẳng định là có: Đã tạo ra được những quy tắc pháp lý bắt buộc, các quốc gia công nhận trách nhiệm của mình, hệ thống luật pháp quốc tế có thể vận hành mà không cần sử dụng vũ lực. Nói cho cùng: “Các quy tắc pháp lý quốc tế có được quyền lực mang tính quy phạm không phải vì một quyền lực nào đó cao hơn hay chính phủ thế giới quy định cho nó, mà bởi vì các nước, nói chung, đã chấp nhận, coi đấy là những quy tắc ứng xử, với kì vọng rằng các quốc gia sẽ tuân theo”^{^[12]}. Phần lớn những người theo phái tự do cho rằng luật quốc tế không chỉ hiện diện mà còn tác động tới những công việc hằng ngày. Họ không thể hình dung nổi thế giới thiếu vắng luật pháp quốc tế.

Nguồn gốc của luật quốc tế

Luật pháp quốc tế, tương tự như luật pháp quốc gia, xuất phát từ nhiều nguồn khác nhau. Hầu như tất cả luật lệ đều xuất phát từ phong tục. Khi một bá quyền hay một nhóm nước giải quyết một vấn đề theo một cách cụ thể nào đó; những thói quen ấy ăn sâu hơn khi có thêm những nước khác làm theo phong tục đó, và cuối cùng, cơ quan thẩm quyền luật hóa phong tục này. Ví dụ, Vương quốc Anh và sau đó, Mỹ là những nước chịu trách nhiệm chính trong việc xây dựng luật biển. Là những cường quốc biển, mỗi nước đều áp dụng những cách làm – thiết lập quyền đi qua eo biển, phương pháp gửi tín hiệu cho các tàu khác, ứng xử trong chiến tranh, v.v. – những cách làm này trở thành luật tục (customary law) và cuối cùng, được luật hoá và đưa vào các hiệp ước. Tương tự như thế, luật lệ bảo vệ các nhà ngoại giao và sứ quán cũng xuất phát những phong tục đã có từ lâu.

Nhưng luật tục có hạn chế. Một là, thường phát triển một cách chậm chạp vì phải cần rất nhiều trường hợp thì mới chứng tỏ được sự hiện hữu của một cách làm đã trở thành phong tục. Phải mấy trăm năm thì phong tục của hải quân Anh mới tiến hoá thành luật biển. Đôi khi, phong tực trở nên lỗi thời. Ví dụ, người ta qui định lãnh hải rộng 3 hải lí, tính từ bờ biển, vì viên đạn đại bác lúc đó chỉ có thể bay được 3 hải lí mà thôi. Cuối cùng, luật pháp đã đuổi kịp những thay đổi về công nghệ, và lãnh thổ các nước mở rộng thêm về phía đại dương 12 hải lí. Nhưng ngay cả lúc đó, thường vẫn có giai đoạn xung đột giữa những người bênh vực luật mới và những người ủng hộ luật cũ. Đôi khi các phong tục thay đổi nhanh hơn. Ta thấy các quy chuẩn và cấm đoán nạn diệt chủng phát triển chỉ trong một thế hệ, sẽ thảo luận trong Chương 10. Hơn nữa, không phải tất cả quốc gia đều tham gia vào việc ban hành luật tục, chứ chưa nói đến tán thành những phong tục đã trở thành luật qua thông qua những cách làm mà châu Âu là trung tâm. Và thực tế là, luật tục ban đầu không được luật hoá, dẫn đến sự mập mờ khi diễn giải.

Luật quốc tế còn có xuất xứ từ các hiệp ước, phần lớn luật pháp quốc tế hiện nay có xuất xứ từ đó. Từ năm 1648 tới nay đã có 25.000 hiệp ước, đấy là những thoả thuận rõ ràng giữa các quốc gia và bao trùm vô số vấn đề. Khi phán quyết các vụ kiện cáo, phần lớn cơ quan tư pháp đều nhìn trước hết vào những luật lệ đã ghi trong các hiệp ước. Các hiệp ước có tính ràng buộc về pháp lý: Chỉ có những thay đổi quan trọng trong hoàn cảnh thì các quốc gia mới được quyền không tuân thủ hiệp ước mà mình đã phê chuẩn.

Những cơ quan thẩm quyền cũng làm ra và hệ thống hóa luật pháp quốc tế. Trong số đó có Uỷ ban Luật pháp Quốc tế Liên Hợp Quốc (UN International Law Commission), bao gồm các luật gia quốc tế nổi tiếng. Uỷ ban này đã hệ thống hóa nhiều luật tục: Luật Biển (1958), Công ước Vienna về luật điều ước quốc tế (Vienna Convention of the Law of Treaties -1969), và Công ước Vienna về quan hệ ngoại giao (Vienna Conventions on Diplomatic Relations - 1961) và về quan hệ lãnh sự (Consular Relations - 1963). Uỷ ban này cũng soạn thảo những hiệp định về những vấn đề mà luật tục chưa có. Ví dụ, những bộ luật về sự khả tín của sản phẩm và về sự kế tục của các quốc gia và chính phủ đã được hình thành theo cách này và sau đó được đưa cho các quốc gia phê chuẩn.

Các toà án cũng là nguồn gốc của luật pháp quốc tế. Mặc dù Toà án Công lý Quốc tế (ICJ) đã và đang chịu trách nhiệm về một số quyết định có giá trị quan trọng, nhưng về cơ bản, nó là thiết chế yếu, vì một số lý do. Thứ nhất, rất ít vụ được toà án thực sự đem ra xét xử; từ năm 1946 đến năm 2015, có 161 trường hợp tranh chấp được đưa cho ICJ xét xử mà chỉ đưa ra được 26 ý kiến khuyến cáo, mặc dù sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc số vụ xét xử đã gia tăng. Kể từ khi Nicaragua, một nước đang phát triển nhỏ bé, thắng kiện Mỹ, năm 1984, các nước đang phát triển đã tỏ ra tin tưởng toà án này hơn trước. Mặc dù người ta đã thay đổi các quy trình nhằm đẩy nhanh tiến trình xét xử dài lê thê, điều khoản về quyền tài phán không bắt buộc của toà án vẫn tiếp tục hạn chế số vụ được đưa ra xét xử. Cả hai bên phải đồng ý để toà án xét xử trước khi vụ việc được đưa ra trước tòa. Điều này hoàn toàn trái ngược với toà án quốc gia, tức là những tòa án có quyền tài phán bắt buộc. Người bị buộc tội bị buộc phải đem ra xét xử. Không quốc gia nào bị buộc phải tuân thủ phán quyết của ICJ.

Thứ hai, các vụ được đưa ra xét xử hiếm khi là những tranh cãi quan trọng mang tính thời sự, như chiến tranh Việt Nam, cuộc xâm lăng Afghanistan hay tan rã của Liên Xô hoặc Nam Tư. Những tranh cãi này thường là về chính trị và nằm ngoài quyền hạn của toà án, mặc dù những vụ tranh chấp biên giới giữa các quốc gia là những vấn đề quan trọng trong nghị trình của toà án. Trong đó có những vụ liên quan đến tranh chấp hàng hải, như phân định thềm lục địa Biển Bắc, quyền đánh cá ở Vịnh Maine, và biên giới trên biển giữa Cameroon và Nigeria. ICJ cũng đã đưa ra phán quyết về tính hợp pháp của các vụ thử hạt nhân, bảo vệ môi trường, nạn diệt chủng và một số vụ khác. Những vụ mang tính tư vấn, mặc dù không có hiệu lực pháp luật, đã xét xử một số vấn đề quan trọng, trong đó có xây dựng bức tường trong vùng lãnh thổ của Palestine bị Israel chiếm đóng và tuyên bố độc lập của Kosovo. Cả hai đều là những vấn đề chính trị.

Ghi chú ảnh: Toà án Công lý Quốc tế đôi khi cũng xét xử những vụ tranh chấp lãnh thổ giữa các nước. Trên ảnh, ICJ phán quyết rằng khu đất đang bị tranh chấp xung quanh đền Preah Vihear trên biên giới Cambodia-Thái Lan là lãnh thổ Cambodia.

Thứ ba, chỉ quốc gia mới có thể khởi xướng những vụ xét xử; cá nhân và tác nhân phi chính phủ, ví dụ, các công ty đa quốc không có quyền đó. Qui định này loại trừ việc xét xử những tranh chấp giữa các quốc gia và các tác nhân phi quốc gia, như các nhóm khủng bố và bán quân sự, các tổ chức NGO, và các công ty tư nhân.

Chủ quyền quốc gia hạn chế việc áp dụng phán quyết của ICJ, không như những phán quyết của toà án quốc gia, nơisử dụng các tiền lệ từ những vụ án trước để định hình các quyết định trong tương lai. Tuy nhiên, trên thực tế, ICJ đã và đang sử dụng nhiều nguyên tắc từ những vụ án trước để đưa ra phán quyết cho những vụ án sau, và ngày càng dựa vào những quyết định của các toà án quốc gia và vùng.

ICJ có thể đã không phải là nguồn gốc quan trọng của luật pháp, trừ một ít trường hợp, nhưng với ngày càng nhiều vấn đề quốc tế được hợp pháp hóa, thì số toà án quốc tế cũng gia tăng, và gia tăng ước muốn của các quốc gia đang phát triển trong việc sử dụng những cơ quan pháp lý quốc tế, đặc biệt là sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc. Những toà án mới này, khoảng 20 thiết chế pháp lý thường trực và hơn 70 thiết chế quốc tế thi hành những chức năng pháp lý hay gần như có tính pháp lý, là một phần của một nhóm các toà án “kiểu mới”^{^[13]}. Những toà án này có quyền tài phán bắt buộc và cho phép các tác nhân phi chính phủ tranh tụng. Những thiết chế này không chỉ giải quyết các tranh chấp mà còn đánh giá mức độ tuân thủ luật pháp quốc tế của quốc gia và tái thẩm tính hiệu lực pháp lý của những đạo luật của các cơ quan lập pháp và hành pháp của quốc gia và quốc tế. Do đó, ngay cả khi không có cơ quan thi hành luật pháp trung ương thì những thiết chế này vẫn có tác động đáng kể.

Tương tự như thế, Toà án Công lý châu Âu của Liên minh châu Âu là toà án đầy sức mạnh, được dùng làm một nguồn gốc quan trọng cho luật pháp châu Âu. Tòa án này xử rất nhiều vụ, bao gồm hầu hết các chủ đề của quá trình hội nhập của châu Âu, và có cơ chế cưỡng ép thực thi các phán quyết, như đã nói bên trên, trong chương này.

Các toà án quốc gia và ngay cả toà án địa phương cũng là nguồn gốc của luật pháp quốc tế. Những toà án như thế có quyền tài phán rộng rãi: có thể xét xử những vụ xảy ra trên lãnh thổ của mình, trong đó luật quốc tế được viện dẫn, hay những vụ liên quan đến công dân của mình nhưng đang sống ở nước khác; có thể xét xử tất cả các vụ mà nguyên tắc tài phán phổ quát được áp dụng. Nằm dưới quyền tài phán phổ quát, các quốc gia có thể yêu cầu xét xử nếu hành vi của một cá nhân xấu đến mức vi phạm các luật pháp của tất cả các quốc gia. Một số quốc gia đòi hỏi xét xử những vụ diệt chủng trong Thế chiến II và gần đây hơn là những tội ác chiến tranh ở Bosnia, Croatia, Rwanda, và Sierra Leone, v.v… Trong Liên minh châu Âu, các toà án quốc gia và địa phương là nguồn cực kì quan trọng của luật pháp. Công dân của một nước EU có thể yêu cầu tòa án quốc gia vô hiệu hoá bất kỳ điều khoản nào của luật quốc gia bị cho là xung đột với những điều khoản của hiệp ước EU. Công dân cũng có thể đề nghị vô hiệu hóa luật pháp quốc gia được cho là xung đột với những điều khoản tự thi hành (self-executing^a) trong những chỉ thị của cộng đồng do Hội đồng Bộ trưởng EU ban hành. Do đó, trong hệ thống châu Âu, các toà án quốc gia vừa là những nguồn thiết yếu của luật pháp của cộng đồng châu Âu vừa là các cơ quan thực thi luật pháp.

Tự thi hành (self-executing) – luật pháp, hiệp ước hay điều khoản hợp đồng tự động có hiệu lực tại một thời điểm nào đó mà không cần bất cứ văn bản hay hành động nào khác - ND.

Tuân thủ và thực thi luật pháp quốc tế

Vậy thì, vì sao không có cơ quan lập pháp và hành pháp quốc tế, chỉ có toà án quốc tế yếu ớt với thẩm quyền hạn chế, nhưng các quốc gia vẫn tự nguyện tuân thủ luật pháp quốc tế? Chúng ta có thể hiểu được câu trả lời theo quan điểm tư lợi. Cả những người theo phái hiện thực lẫn những người theo phái tự do đều đồng ý rằng tuân thủ luật pháp quốc tế, nói chung, thường phụ thuộc vào các quốc gia và lợi ích riêng tư của các quốc gia đó. Các quốc gia được lợi từ việc tham gia vào quá trình ban hành luật lệ thông qua các hiệp ước, nếu không họ sẽ không tham gia hay không phê chuẩn những luật lệ đó; họ có thể được bảo đảm rằng, bằng cách tham gia, các luật lệ được ban hành sẽ tương thích với quyền lợi của họ. Các quốc gia được lợi từ việc nhận thức được rằng, nói chung, các quốc gia khác thường tôn trọng lãnh thổ, vùng trời và quyền sở hữu tài sản, rằng các sản phẩm và người dân trên thế giới được an toàn khi đi qua biên giới quốc gia, và rằng các nhà ngoại giao có thể thực hiện nhiệm vụ của mình một cách an toàn khi được quốc tế bảo vệ. Các quốc gia thấy có lợi khi gắn bó với cam kết của mình, vì sự bình yên cả ở trong nước lẫn trên trường quốc tế. Và, do đó, các quốc gia tuân thủ trong phần lớn thời gian.

Một số người theo phái tự do có thể nhấn mạnh luận điểm về đạo đức, cho rằng người ta tuân thủ vì đó là “việc đúng đắn phải làm”. Các quốc gia muốn làm những điều đúng đắn và hợp đạo lý, còn luật pháp quốc tế thì phản ánh những điều đúng đắn. Theo tư tưởng của phái này, các quốc gia muốn được người ta nhìn mình theo lối tích cực. Các quốc gia muốn được dư luận thế giới tôn trọng, và sợ bị gắn nhãn hạ đẳng, mất mặt và mất uy tín trong hệ thống quốc tế.

Vậy thì, ai là người thực thi luật pháp quốc tế khi không có lực lượng cảnh sát hay cơ quan hành pháp quốc tế? Câu trả lời là các quốc gia tự thực thi luật quốc tế. Nếu một số quốc gia quyết định không tuân thủ luật pháp quốc tế, thì các quốc gia khác sử dụng những công cụ có sẵn. Cả những người theo phái hiện thực lẫn những người theo phái tự do đều nhấn mạnh vào việc các quốc gia dựa vào cơ chế tự lực cánh sinh, trong đó có các công cụ ngoại giao, kĩ năng quản lí kinh tế và việc sử dụng quyền lực, như đã thảo luận trong Chương 5.

Nhưng những người theo phái tự do khẳng định, một cách đúng đắn trong nhiều trường hợp, rằng cơ chế tự lực trong việc thực thi pháp luật do một quốc gia đơn độc tiến hành thường là không hữu hiệu. Phản đối bằng ngoại giao từ một quốc gia thù địch hay yếu ớt dễ bị người ta lờ đi, mặc dù phản đối của một đồng minh quan trọng hay nước bá quyền có thể có ảnh hưởng lớn Các biện pháp tẩy chay kinh tế và cấm vận do một quốc gia tiến hành sẽ không hiệu quả chừng nào quốc gia vi phạm còn buôn bán với nhiều đối tác khác. Và chiến tranh vừa tốn kém vừa dường như không đưa đến kết quả đáng mong muốn. Vậy thì, trong đa số trường hợp, để cho cơ chế thực thi hiệu quả, một số quốc gia phải tham gia. Muốn thực thi hiệu quả nhất thì tất cả các quốc gia phải cùng tham gia vào hành động tập thể nhằm chống lại kẻ vi phạm pháp luật và chuẩn mực quốc tế. Theo quan điểm của những người theo phái tự do, các quốc gia được bảo vệ và an ủi trong hành động tập thể và an ninh tập thể. Do đó, hành động đa phương, thường được tổ chức thông qua các IGO, là điều cực kì quan trọng.

Cũng có lúc, các quốc gia không tuân thủ luật pháp quốc tế; các học giả đã tiến hành nhiều công trình nghiên cứu để xác định: Vì sao? Có phải quyết định cố tình không tuân thủ bao giờ cũng là: Tuân thủ không phù hợp lợi ích cho quốc gia? Có phải vì các quốc gia đều biết rằng không có lực lượng thực thi theo lối tôn ti trật tự và không có cơ chế cưỡng ép? Có phải vì một số quốc gia không đủ năng lực để tuân thủ?^{^[14]} Những công trình nghiên cứu thực tế gần đây nhấn mạnh rằng đấy là do không đủ bộ máy quản lí hành chính hay quản trị không có đủ năng lực, đặc biệt là ở những quốc gia mới được thành lập.

Bộ máy hành chính hay nhà nước không có đủ năng lực chắc chắn không phải là lời giải thích cho việc Hoa Kỳ không tuân thủ các Công ước Geneva, đặc biệt là Công ước chống Tra tấn của Liên Hợp Quốc (UN Convention Against Torture). Các vấn đề nổi lên từ cách Mỹ đối xử với những người bị bắt trong cuộc xung đột ở Afghanistan. Họ có phải là tù binh và vì thế có được các Công ước Geneva bảo vệ hay không? Có tra tấn không? Dựa vào những luận điểm của các luật sư chuyên về hành chính, Mỹ khẳng định rằng vì các tù nhân không đại diện cho quốc gia nào, nên họ là “những chiến binh thù địch”, một phạm trù không có trong Công ước Geneva. Và phù hợp với giải thích từ “tra tấn”, các tù nhân đã không bị tra tấn,. Những quốc gia khác, đa số các cơ quan pháp lý và đa số các NGO không đồng ý với các hành xử như thế. Ủy ban Chữ thập Đỏ Quốc tế, Tổ chức Theo dõi Nhân quyền, và Công ước Geneva, là những tổ chức ít người biết, nhờ những lời tố cáo những việc làm của Mỹ trong vụ này mà trở nên nổi tiếng trên toàn thế giới.

Các tổ chức phi chính phủ (NGO)

Các tác nhân không thuộc về nhà nước, trong đó có các tổ chức phi chính phủ (NGO), các mạng lưới xuyên quốc gia, các quỹ và các công ty đa quốc gia, dù họ không có chủ quyền và những nguồn lực như các quốc gia. Chương này nói về các NGO. Chúng ta sẽ xem xét các công ty đa quốc gia trong chương 9.

Các NGO thường là tổ chức tư nhân, các tổ chức tự nguyện mà thành viên là các cá nhân hay hiệp hội hiệp lực với nhau để thực hiện một mục đích chung, thường hướng tới một dịch vụ công cộng. Đó là các tổ chức vô cùng đa dạng, từ những tổ chức hoàn toàn địa phương và/hoặc cơ sở cho tới những tổ chức quốc gia và xuyên quốc gia. Một số hoàn toàn tư nhân – nghĩa là dựa hoàn toàn vào các nguồn tư nhân tài trợ. Những tổ chức khác dựa một phần vào ngân sách hay trợ giúp của chính phủ. Một số mở rộng cửa cho quần chúng tham gia; số khác là các nhóm hay hiệp hội với số thành viên hạn chế. Những khác biệt này dẫn tới nhiều cách viết tắt thể hiện các loại NGO. Trong đó có GONGO (NGO do chính quyền lập ra), BINGO (NGO công thương nghiệp), DONGO (NGO do các nhà tài trợ lập ra), và ONGO (NGO vận hành), đấy là mới kể một số ít.

Con số các NGO gia tăng rất nhanh. Niên giám các Tổ chức Quốc tế (Yearbook of International Organizations, 2013-2014) xác định 8.500 NGO có qui mô quốc tế, còn NGO chỉ ở tầm quốc gia thì có hàng triệu. Tình trạng tăng số lượng các tổ chức này theo cấp số nhân có thể là do quá trình lan truyền chế độ dân chủ trên khắp thế giới, tạo cơ hội cho đầu vào của các NGO; và sự bùng nổ số các cuộc hội nghị toàn cầu trong những năm 1990, nơi các NGO bắt tay vào những nhiệm vụ mới; và cuộc cách mạng trong lĩnh vực truyền thông điện tử tạo điều kiện cho các NGO truyền thông và nối mạng với nhau và với các thành viên của mình, đem đến tiếng nói mạnh mẽ hơn trên vũ đài chính sách quốc tế.

NGO gia tăng quyền lực và ảnh hưởng

Mặc dù các NGO không phải là những tác nhân mới trong nền chính trị quốc tế, nhưng mức độ quan trọng của họ đang gia tăng^{^[15]}. Trong chương 10, chúng ta sẽ thảo luận một trong những nỗ lực sớm nhất do NGO khởi động trong tổ chức xuyên quốc gia đấu tranh cho việc bãi nô. Những NGO này đã có những bước đầu tiên trong những năm 1800 bằng cách định nghĩa chế độ nô lệ là bất nhân và bất công, nhưng họ không đủ mạnh để thực hiện việc bãi nô trên phạm vi quốc tế. Các NGO nhân danh hoà bình và những phương pháp giải quyết tranh chấp phi cưỡng bức cũng xuất hiện trong những năm 1800, như Ủy ban Chữ thập Đỏ Quốc tế, ủng hộ việc đối xử nhân đạo với thương binh, và các nghiệp đoàn lao động quốc tế đấu tranh đòi cải thiện điều kiện làm việc. Trong nửa đầu thế kỷ XX, những nhóm như thế là công cụ vận động hành lang cho việc thành lập Hội Quốc Liên và thành lập Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO), và sau đó, ủng hộ việc thành lập Liên Hợp Quốc và những cơ quan đại diện có liên quan nhằm bảo vệ các nhóm người khác nhau, trong đó có người tị nạn (Cao ủy Tị nạn Liên Hiệp Quốc), bảo vệ phụ nữ và trẻ em (UNICEF), v.v…

Trong những năm 1970, khi số NGO gia tăng, nhiều nhóm khác nhau lập ra những mạng lưới và liên minh, và đến thập niên 1990, những NGO này có thể động viên quần chúng một cách hiệu quả và tạo được ảnh hưởng lên quan hệ quốc tế. Có một số nguyên nhân làm cho hoạt động của NGO hồi sinh nhanh chóng và gia tăng được quyền lực như những tác nhân trong nền chính trị thế giới. Thứ nhất, các vấn đề mà các NGO bắt tay vào ngày càng được coi là các vấn đề tương thuộc lẫn nhau hay xuyên quốc gia; các quốc gia không thể tự giải quyết những vấn đề này, và muốn giải quyết thì cần có sự hợp tác xuyên quốc gia và liên chính phủ. Những vụ không tặc trong những năm 1970; nạn ô nhiễm vì mưa a xít và xả rác xuống biển trong những năm 1970 và 1980; trái đất nóng lên, mìn sát thương, và dịch AIDS trong thập niên 1990 là những ví dụ đòi hỏi quốc tế phải hành động và “chín muồi” cho hoạt động của NGO. Một số vấn đề ngày càng được coi là vấn đề an ninh của nhân loại, một luận cứ được nhiều NGO đã và đang cổ vũ.

Thứ hai, các hội nghị toàn cầu đã trở thành địa điểm trọng yếu cho hoạt động quốc tế, bắt đầu trong những năm 1970, mỗi hội nghị đều nhắm đến một trong các vấn đề xuyên quốc gia – môi trường (1972, 1992, 2012), dân số (1974, 1984), phụ nữ (1975, 1985, 1995) và thực phẩm (1974, 1996, 2002). Khuôn mẫu xuất hiện khi các NGO bắt đầu tổ chức các hội nghị riêng rẽ nhưng song song với các hội nghị do các quốc gia tổ chức để bàn về cùng vấn đề. Những hội nghị đó tạo cơ hội cho các đại diện NGO không chỉ nối mạng với nhau và thành lập các liên minh về những vấn đề chuyên biệt, mà còn vận động hành lang các chính phủ và các quan chức quốc tế. Trong một số trường hợp, những kết nối giữa những người tham gia hội nghị do chính phủ tổ chức và hội nghị do các tổ chức phi chính phủ tổ chức đã làm gia tăng quyền lực của các tổ chức phi chính phủ.

Thứ ba, Chiến tranh Lạnh kết thúc và chế độ dân chủ lan sang các nước cộng sản cũ và những nước đang phát triển đã mang lại tình trạng cởi mở chính trị chưa từng có cho các NGO ở những khu vực trên thế giới mà trước đây NGO chưa từng hoạt động.

Cuối cùng, cuộc cách mạng trong lĩnh vực truyền thông cũng là nguyên nhân làm cho các NGO có vai trò nổi bật. Thoạt tiên là công nghệ fax, rồi Internet, email, Facebook, và Twitter, mỗi cái đều tạo điều kiện cho các NGO liên lạc với những thành viên cốt lõi của mình, giúp xây dựng liên minh với những nhóm khác có cùng ý kiến và phát động sự ủng hộ của quần chúng. Họ có thể phát tán thông tin một cách nhanh chóng, kết nạp thành viên mới, tung ra những chiến dịch quảng cáo, và khuyến khích các cá nhân tham gia bằng những cách mà hai thập kỷ trước không thể có. Các NGO được lợi từ những thay đổi đó và đã có thể lợi dụng việc này nhằm gia tăng quyền lực của mình.

Chức năng và vai trò của NGO

Các NGO thực hiện nhiều chức năng và vai trò khác nhau trong quan hệ quốc tế. Họ ủng hộ những chính sách chuyên biệt và đưa ra những kênh khác nhau cho việc tham gia chính trị, như tổ chức Ân xá Quốc tế đã làm qua những chiến dịch thay mặt các nạn nhân những vụ vi phạm nhân quyền viết thư. Họ động viên công chúng, như tổ chức Hoà bình Xanh đã làm trong việc bảo tồn cá voi (thông qua luật quốc tế hạn chế săn bắt cá voi) và bắt buộc dán nhãn sản phẩm “xanh” (không tàn phá môi trường) ở châu Âu và Canada. Họ phân phát những khoản trợ giúp thiết yếu cho nạn nhân thiên tai và người tị nạn, như tổ chức Cứu trợ Công giáo (Catholic Relief Service) và Oxfam đã làm ở Somalia, Rwanda, Sudan, Haiti và Cộng Hòa Dân Chủ Congo. Và tổ chức Bác sĩ Thuốc không Biên giới đã có vai trò quan trọng trong việc xử lý dịch HIV/AIDS và vụ bùng phát dịch Ebola, năm 2014, ở Liberia và Sierra Lione, cũng như giúp tái thiết hạ tầng y tế trong những khu vực xung đột. Các NGO là những tổ chức chính trong việc theo dõi các chuẩn mực nhân quyền và luật lệ về môi trường, và cảnh báo về những vụ vi phạm, như tổ chức Quan sát Nhân quyền đã làm ở Trung quốc, Châu Mỹ Latin và những nơi khác.

Ghi chú ảnh: Bằng những hành động có mục đích và công khai, các NGO có thể hướng sự chú ý của các phương tiện thông tin đại chúng vào sự nghiệp của mình, đến lượt nó, sự nghiệp này lại gây áp lực lên các chính khách, buộc họ phải thay đổi chính sách. Trên ảnh, các nhà hoạt động Hoà bình Xanh nhấn mạnh sự xuống cấp về môi trường do sản xuất dầu cọ ở Indonesia gây ra.

Các NGO cũng là những tác nhân quan trọng nhất ở cấp cơ sở trong việc huy động các cá nhân hành động. Ví dụ, trong những cuộc họp trong những năm 1990 nhằm xét lại Nghị định thư Montreal (1987) về các chất làm suy giảm tầng Ozone, các NGO đã chỉ trích Mostafa Tolba, Tổng thư ký Chương trình Môi trường Liên Hợp Quốc, vì đã không ủng hộ những luật lệ nghiêm khắc hơn về các loại hoá chất phá huỷ tầng Ozone. Tổ chức Những người bạn của Trái đất Quốc tế (Friends of the Earth International), Hoà bình Xanh Quốc tế (Greenpeace International), và Hội đồng Bảo vệ Tài nguyên Thiên nhiên (Natural Resources Defense Council) tổ chức các buổi họp báo và phát hành những cuốn sách mỏng cho công chúng, giới truyền thông, và các quan chức, phàn nàn về những luật lệ yếu ớt. Chiến lược chính xác của mỗi nhóm có khác nhau. Tổ chức Những người bạn của Trái Đất tiếp cận vấn đề theo lối cách phân tích, trong khi tổ chức Hoà bình Xanh thì tổ chức diễn kịch nhằm thể hiện những tác hại của sự xuống cấp về môi trường. Nhưng nội dung mỗi chiến lược thì giống nhau – hướng hành động của công dân vào việc tăng cường Nghị định thư Montreal và, trong những năm gần đây, tập trung vào việc cổ vũ những sáng kiến về hiện tượng biến đổi khí hậu. Bằng cách công khai hoá những sự bất cập, các NGO buộc người ta phải thảo luận trong phạm vi các quốc gia và giữa các quốc gia với nhau trên các diễn đàn quốc tế.

Các NGO tạo được tác động mạnh mẽ nhất tại Hội nghị Liên Hợp Quốc, năm 1992, về Môi trường và Phát triển (UN Conference on the Environment and Development - UNCED) ở Rio de Janeiro. Các NGO đóng vai trò chính cả trong những hội nghị chuẩn bị lẫn trong chính hội nghị Rio, làm gia tăng tính đại diện và tính công khai (hay minh bạch) cho tiến trình này. Họ đưa ra những tuyên bố trong các hội nghị; soạn thảo những tài liệu cung cấp thông tin; theo dõi sát sao những bản dự thảo của Liên Hiệp Quốc; lên tiếng ủng hộ hay phản đối từng câu trong dự thảo. UNCED cũng cung cấp những nhiều cơ hội cho việc liên kết các NGO. Trong hơn 400 tổ chức môi trường có uy tín, không chỉ có những NGO đã có truyền thống, to lớn, mạnh về tài chính, như Quỹ Đời sống Hoang dã Thế giới (World Wildlife Fund), mà còn có những tổ chức làm việc về những vấn đề chuyên biệt và những tổ chức có nguồn gốc từ thường dân trong những nước đang phát triển, nhiều tổ chức trong số đó còn nghèo nàn về tài chính và có ít liên kết xuyên quốc gia trước khi tham gia hội nghị.

Sự kiên trì của các NGO đã được tưởng thưởng. Nghị trình 21 (Agenda 21), tài liệu chính thức của Hội nghị, công nhận những năng lực độc đáo của các NGO và đề nghị họ tham gia ở mọi cấp độ, từ soạn thảo chính sách và ban hành quyết định cho đến thực thi. Bắt đầu như một tiến trình tham gia song song không chính thức trong lòng hệ thống Liên Hợp Quốc, sự tham gia của các NGO đã tiến hoá để có vai trò chính thức hơn, những việc này cũng được lặp lại trong những hội nghị quốc tế khác. Nhưng những hội nghị sau đó đã làm người ta thất vọng, ví dụ điển hình là hội nghị Rio+20, năm 2012: Rio+20 “không có mục tiêu, không có thời gian biểu, hay những mục tiêu chuyên biệt. Không ưu tiên bất kỳ địa bàn nào, không thể hiện được cảm giác khẩn trương đặc biệt”^{^[16]}. Cả các quốc gia lẫn các NGO đều không tạo được mức độ đồng thuận đủ để thúc đẩy nghị trình.

Các NGO có vai trò độc đáo ở cấp quốc gia. Trong số ít trường hợp bất thường, các NGO thay thế cho các quốc gia, khi thực hiện những dịch vụ mà chính phủ bất lực hay thối nát không cung cấp được hoặc nhận trách nhiệm khi nhà nước thất bại. Bangladesh là nước có khu vực NGO lớn nhất thế giới, đó là phản ứng, một phần, trước sự thất bại của chính quyền và thất bại của khu vực tư nhân-tìm-kiếm-lợi-nhuận trong việc cung cấp hàng hóa cho người nghèo. Do đó, các NGO nhận trách nhiệm về giáo dục, y tế, nông nghiệp và các khoản tín dụng nhỏ, vốn là chức năng của chính quyền. Những NGO khác hoạt động nhằm thay đổi các thiết chế công cộng của những nước khác nhau, như tổ chức Huynh đệ Hồi giáo ở Ai Cập đã cho thấy. Xuất hiện năm 1928, tổ chức Huynh đệ đối đầu trong một thời gian dài với chính quyền Ai Cập, cho đến khi chính đảng của tổ chức này thu được thắng lợi trong các cuộc bầu cử nghị viện, năm 2011 và lãnh chức vụ tổng thống. Một năm sau, đảng này bị lật đổ trong các cuộc biểu tình phản đối của quần chúng, các lãnh tụ của nó bị giết hay bỏ tù, tài sản bị tích thu. Một tổ chức từng là NGO, rồi trở thành chính đảng, giờ đây bị tuyên bố là tổ chức khủng bố. Ai Cập không phải là chính quyền duy nhất giải tán các NGO. Nga và những quốc gia khác của Liên Xô cũ, trong đó có Uzbekistan và Tajikistan, đã và đang hạn chế hoạt động của các NGO quốc tế. Kenya là một trong những nước mới nhất.

Quan điểm toàn cầu

NGO: quan điểm của Kenya

NGO là lĩnh vực sôi động ở Kenya, đặc biệt là sau khi số lượng NGO bùng nổ trong những năm 1990. Từ hơn 800 NGO vào giữa những năm 1990, một thập kỉ sau đã có chừng 4.200 tổ chức. Kenya nổi tiếng vì có nền kinh tế tự do và các tổ chức phi chính phủ, cùng với một khu vực tư nhân mạnh mẽ và sôi động, có vai trò quan trọng. Hơn nữa, sự hiện diện của các NGO đại diện cho truyền thống lâu đời về hoạt động từ thiện và tình nguyện ở đất nước này.

Sự gia tăng nhanh chóng về số lượng và hoạt động được tăng cường trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, kinh tế và chính trị ở Kenya có thể được gán cho những chuyển đổi trong các chiến lược phát triển kinh tế của những nhà tài trợ quốc tế. Ngân hàng Thế giới và các cơ quan phát triển Liên Hợp Quốc, cũng như những nhà tài trợ song phương ở Bắc Bán cầu như Cơ quan Phát triển Quốc tế của Mỹ (U.S. Agency for International Development) hay Cơ quan Phát triển Quốc tế của Canada (Canadian International Development Agency), đã ngày càng quay sang NGO nhằm thực hiện những chính sách ở cơ sở vì năng lực cung cấp dịch vụ và chương trình của nhà nước đã giảm. Người ta ước tính rằng NGO đã đem hơn 1,2 tỷ USD từ bên ngoài vào Kenya, trong khi thực hiện các dự án giáo dục, dân số và sức khoẻ, phúc lợi, môi trường, và gần đây là trao quyền lực cho phụ nữ. Một trong những nhà hoạt động ở nước này, Wangari Maathai, đã được trao giải Giải Nobel Hoà bình vì đã lập ra một NGO nổi bật, Phong trào Vành đai Xanh [Green Belt Movement] chuyên tâm vào vấn đề bền vững môi trường.

Cả chính quyền lẫn các NGO đều đã và đang tổ chức nhằm nâng cao trách nhiệm của các tổ chức từ thiện. Theo Đạo luật Điều phối các NGO, năm 1990, chính quyền đã cố gắng làm cho khu vực này có khả năng bổ sung lẫn nhau, bằng các luật lệ, xây dựng năng lực, và hoạt động cố vấn. Ví dụ, ban điều hành do Đạo luật này lập ra cung cấp các khoá thực hành để dạy các NGO về chính sách phát triển của chính quyền. Đến lượt mình, người ta yêu cầu các NGO đệ trình báo cáo hằng năm, trong đó có kiểm toán về tài chính, nguồn nhân lực, những dự án đang thực hiện, và quản trị. Và Hội đồng Quốc gia các NGO (National Council of NGO), mà thành viên chính là các NGO, tạo điều kiện thuận lợi cho việc phối hợp và vận động trong hàng ngàn thành viên của những tổ chức này.

Môi trường cởi mở tự do mà trong đó các NGO hoạt động đã bị những nỗ lực tăng cường an ninh của chính quyền - coi các NGO là đối tượng – làm cho tổn thương. Những thay đổi này diễn ra nhanh hơn sau hai vụ đánh bom các sứ quan Mỹ ở Kenya và Tanzania, năm 1998, và vụ tấn công trung tâm mua sắm Westgate ở Nairobi, năm 2013 - do al-Shabaah tiến hành - làm chết 67 người. Một trong những hành động trả đũa và được biện minh nhân danh an ninh quốc gia, là đóng cửa hơn 500 NGO, trong đó có hơn 15 NGO bị cáo buộc là gây quỹ cho khủng bố. Ban Điều phối NGO đã xoá tên những tổ chức này vì không tuân thủ luật pháp, cáo buộc những tổ chức này là sử dụng tư cách từ thiện làm bình phong để quyên tiền cho khủng bố. Trong số những tổ chức bị đóng cửa vì không cung cấp được báo cáo kiểm toán tài chính, có một số NGO về trẻ mồ côi, y tế, và Kitô giáo.

Chú thích ảnh: Người được trao giải Nobel Hòa bình, Wangari Maathai, đang cùng với những tình nguyện viên Phong trào Vành đai Xanh trồng cây ở Kenya.

Kenya không phải là nước Đông Phi duy nhất khởi động những chính sách chống NGO. Năm 2009, Ethiopia thắt chặt luật lệ, thông qua một dự luật nói rằng NGO nào nhận hơn 10% quỹ từ nước ngoài thì sẽ không được hoạt động trong lĩnh vực dân chủ, nhân quyền, giải quyết xung đột hay công lý hình sự (cung cấp công lý cho những người đã phạm tội – ND). Năm 2015, nghị viện Uganda tranh luận về một dự luật mà theo lời bộ trưởng nội vụ nước này là tạo ra minh bạch và trách nhiệm giải trình cao hơn. Dự luật sẽ điều chỉnh mạnh mẽ hoạt động của NGO và tạo điều kiện cho nước này trừng phạt quyết liệt những NGO không tuân thủ. Đồng thời, vị bộ trưởng này thừa nhận rằng các NGO cung cấp những dịch vụ then chốt về y tế, giáo dục và nước. Ngay cả quốc gia thất bại là Cộng hoà Nam Sudan, trong cùng năm đó, còn tranh cãi về bộ luật quy định các NGO không được có trên 20% nhân viên là người nước ngoài.

Mặc dù các NGO ở các nước đang phát triển đã làm được nhiều việc có ích, những tổ chức này ngày càng bị soi xét kĩ lưỡng hơn vì những gắn bó tài chính với các nhà tài trợ nước ngoài, những người có thể ủng hộ các chính sách khác với chính sách mà nhà nước chủ quản ủng hộ.

Dành cho phân tích phê phán

1. NGO không phải là tác nhân độc lập; các tổ chức này tồn tại là do các nước sở tại đồng ý. Giải thích.

2. Các NGO có thể sử dụng quyền lực mềm như thế nào? Họ còn có những loại quyền lực nào khác?

3. Những người theo phái hiện thực và phái cấp tiến dùng luận cứ gì để có thể biện minh cho việc nhà nước phản đối các tổ chức phi chính phủ do nước ngoài tài trợ?

4. Đối với những người theo phái kiến tạo, NGO có thể là kênh dẫn truyền hoặc làm cho dân chúng quen dần với các chuẩn mực. Các tổ chức này có thể làm việc đó như thế nào trong các nước như Kenya và các nước mới độc lập của Liên Xô cũ?

Nhưng ít khi NGO làm việc đơn độc. Cuộc cách mạng truyền thông đã liên kết các NGO với nhau, chính thức hay không chính thức. Các NGO ngày càng phát triển những mạng lưới vùng và toàn cầu thông qua những liên kết với các NGO khác. Những mạng lưới và liên minh này tạo nên những liên kết đa cấp giữa các tổ chức khác nhau; mỗi tổ chức giữ đặc điểm và tư cách thành viên của của mình, nhưng thông qua các liên kết này, các tổ chức gia tăng quyền lực cho nhau. Những mạng lưới này học tập lẫn nhau, đúng như những người theo thuyết kiến tạo dự đoán. Các nhà hoạt động môi trường và các nhóm phụ nữ nghiên cứu những chiến dịch nhân quyền để có các hướng dẫn trong quá trình xây dựng các chuẩn mực quốc tế. Các nhà hoạt động môi trường tìm những biện pháp bảo vệ khu vực sinh sống cho các cư dân bản địa thì ngày càng sử dụng ngôn ngữ nhân quyền.

Chúng ta thường liên tưởng các NGO với những nhóm hoạt động nhân đạo và môi trường, làm việc vì lợi ích xã hội, kinh tế hay chính trị rộng lớn hơn, nhưng các NGO cũng có thể được thành lập vì những mục đích bất thiện – Mafia, các công ty ma tuý quốc tế, và thậm chí cả Al Qaeda, là những ví dụ nổi bật. Mafia, trước đây lập căn cứ ở Italy, nhưng với những mạng lưới ở Nga, Đông Âu, và châu Mỹ Latin, tham gia vô số hoạt động kinh doanh bất hợp pháp, trong đó có rửa tiền, trốn thuế và lừa đảo. Các công ty ma tuý quốc tế, nhiều công ty xuất phát từ Colombia, vận hành với những người cung cấp ở những quốc gia xa xôi như Peru, Venezuela, Afghanistan, và Myanmar, trong khi vẫn giữ được liên kết với trung gian ở Nigeria, Mexico, Guinea, và vùng Caribe để chuyển ma tuý bất hợp pháp tới Bắc Mỹ và châu Âu (xem chương 11). Những NGO này chia sẻ một loạt mạng lưới lỏng lẻo xuyên biên giới quốc gia để vận chuyển hàng hóa và dịch vụ ngầm trong nền thương mại quốc tế. Ban lãnh đạo của các tổ chức này nằm rải rác ở nhiều nơi và mục tiêu của họ luôn luôn thay đổi, làm cho hoạt động của chúng đặc biệt khó kiềm chế.

Al Qaeda cũng là một NGO như thế - phi tập trung hoá, phân tán, với những cá nhân cam kết một lòng một dạ vì lý tưởng, ngay cả khi phải trả giá bằng chính mạng sống của mình, và có năng lực và ý chí thực thi những sáng kiến độc lập với ban lãnh đạo trung ương. Theo thời gian, tổ chức này đã thay đổi và mở rộng mục tiêu, tạo điều kiện cho nó tuyển mộ các thành viên sẵn sàng chết vì những lý tưởng khác nhau. Trước khi chết vào năm 2011, Osama bin Laden đã tạo được những liên kết và đồng minh rộng rãi với nhiều nhóm khác nhau. Tương tự như tất cả các NGO khác, Al Qaeda hưởng lợi từ các công nghệ truyền thông mới, họ sử dụng internet để thu thập thông tin và đào tạo người và dùng email để chuyển tiền và truyền thông điệp, hầu như không thể nào tìm được dấu vết. Những đối thủ của Al Qaeda và những NGO khác thuộc dạng này đang cổ vũ một trận chiến khác: Cuộc chiến chống lại tội ác có tổ chức, cuộc chiến chống ma tuý, và cuộc chiến chống khủng bố.

Quyền lực của các NGO

Cái gì tạo cho các NGO khả năng giữ những vai trò đa dạng như thế trong hệ thống quốc tế? Nguồn quyền lực của họ nằm ở đâu? Phần lớn các NGO dựa trên quyền lực mềm, nghĩa là thông tin đáng tin cậy, trình độ chuyên môn, và thẩm quyền về đạo đức, đủ sức thu hút sự chú ý và hâm mộ của các chính quyền và công chúng. Điều đó có nghĩa là các NGO có những nguồn lực như tính uyển chuyển trong việc di chuyển nhân viên nhanh chóng khi cần, các cơ sở tài trợ độc lập, và các liên kết với những nhóm ở cơ sở có thể giúp họ vận hành ở những địa bàn khác nhau trên thế giới. Chính sự uyển chuyển này tạo điều kiện cho họ thiết lập những mạng lưới nhằm gia tăng tiềm lực, việc kết hợp với những NGO có cùng tư tưởng và hình thành những liên minh nhằm cổ vũ những nghị trình của từng nhóm. Các công nghệ truyền thông mới tạo điều kiện cho việc hình thành mạng lưới và nguồn lực để xây dựng liên minh.

Các NGO có những lợi thế rõ rệt so với từng cá nhân, nhà nước, và tổ chức liên chính phủ. Họ thường độc lập về chính trị với bất kỳ nhà nước có chủ quyền nào, vì thế họ có thể thiết lập và thi hành chính sách quốc tế nhanh hơn và trực tiếp hơn, và ít có nguy cơ tạo ra những vấn đề nhạy cảm liên quan đến dân tộc tính hơn là các IGO. Các NGO có thể tham gia ở mọi cấp độ, từ việc hình thành chính sách và ban hành quyết định cho đến thực hiện, theo sự lựa chọn của mình. Nhưng họ cũng có thể gây ảnh hưởng đến hành vi của nhà nước bằng cách khởi xướng những hành động chính thức, có tính ràng buộc theo pháp luật (hành động mà theo pháp luật chính quyền phải làm, nhưng không làm, NGO khởi xướng để buộc chính quyền phải làm – ND); gây sức ép lên các cấp thẩm quyền để buộc họ áp đặt biện pháp trừng phạt; tiến hành những cuộc điều tra độc lập; và liên kết các vấn đề với nhau sao cho có thể buộc người ta tuân thủ ở mức độ nào đó. Do đó, các NGO là những tác nhân đa năng và ngày càng có nhiều quyền lực hơn, đặc biệt khi họ có thể nối mạng với những NGO khác.

Chiến dịch Quốc tế Cấm Mìn sát thương (ICBL) là một ví dụ điển hình về quyền lực của mạng lưới NGO. Bắt đầu vào năm 1992, với chín NGO, sau đó được hơn 1.000 NGO và các nhóm địa phương nhập cuộc (như Mạng lưới những người thoát chết vì mìn (Landmine Survivors Network), Quỹ Cựu chiến binh Mỹ tại Việt Nam (Vietnam Veterans of America Foundation) và tổ chức Quan sát Nhân quyền) trong hơn 60 nước. Họ sử dụng phương tiện truyền thông điện tử để soạn thảo thông điệp nói rằng mìn là vấn đề nhân quyền và gây ra ảnh hưởng mang tính hủy hoại cho dân thường vô tội. Vấn đề không chỉ nhằm gây tiếng vang trong quần chúng rộng lớn, mà các nhà lãnh đạo cũng thành lập mạng lưới. Cái cái chết của Diana, Công nương xứ Wales, năm 1997, một trong những người lớn tiếng ủng hộ chiến dịch được gọi là Tiến trình Ottawa (Ottawa Process), đã làm cho nhiều người biết tới hơn. Jody Williams, người sáng lập ICBL và được trao giải Nobel Hoà bình, năm 1997, vì những nỗ lực của bà, là người điều phối tiến trình, và bộ trưởng ngoại giao Canada đã thúc đẩy vấn đề, chủ trì hội nghị, và tài trợ cho chiến dịch này. Hiệp ước Cấm Mìn được phê chuẩn năm 1999. Nhưng không phải nỗ lực thành lập mạng lưới nào cũng thành công, thất bại của phong trào hạn chế buôn bán vũ khí loại nhỏ là ví dụ - các NGO có những hạn chế của mình.

Hạn chế của NGO

Các NGO thường thiếu sức mạnh vật chất. Trừ một số nhóm chuyên làm việc ác, các NGO không có lực lượng quân sự hoặc cảnh sát như các chính phủ, và do đó, họ không thể dùng phương tiện vật chất để ra lệnh cho người ta tuân thủ.

Hầu hết các NGO có nguồn lực kinh tế rất hạn hẹp vì họ không thu thuế, như các nhà nước. Do đó, cạnh tranh tìm nguồn tài trợ diễn ra rất khốc liệt; các NGO có cùng những mối quan tâm - ví dụ, các tổ chức nhân quyền thường cạnh tranh để giành cùng một nhà tài trợ. Họ thường xuyên phải huy động tiền, làm cho một số NGO phải tìm lý do mới để mở rộng cơ sở tài trợ. Để khuếch trương nguồn lực của mình, NGO ngày càng dựa vào các chính phủ, một giải pháp thay thế đi kèm với một loạt hạn chế. Nếu các NGO quyết định chấp nhận những khoản hỗ trợ của nhà nước, thì tính trung lập và tính chính danh của họ có thể bị ảnh hưởng. Họ có thể bị buộc phải liên tục báo cáo “thành công” thì mới được nhận những khoản tài trợ mới, mặc dù khó có thể chứng minh được thành công hay thậm chí là mô tả không chính xác về hiện thực. Nói tóm lại, các NGO bị lôi kéo vào cuộc cạnh tranh để giành nguồn lực^{^[17]}.

Có phải hầu hết các NGO đã thực hiện mục tiêu của mình? Khó đánh giá được vấn đề này, vì cộng đồng NGO khá đa dạng; cộng đồng này không có chương trình nghị sự duy nhất và tương tự như các quốc gia, các NGO thường thực hiện những mục đích chồng chéo lên nhau. Có thể thấy các nhóm ở hầu như mọi phía của mỗi vấn đề, dẫn đến những áp lực đối chọi nhau. Trong thế giới ngày càng được coi là dân chủ, các NGO có còn phù hợp hay không? Các tổ chức phi chính phủ chịu trách nhiệm giải trình với ai nếu các nhà lãnh đạo của họ không do dân bầu? Làm sao giữ được tính minh bạch khi họ không có cơ chế giải trình công khai? Các NGO chỉ phản ánh các giá trị tự do?

Các câu trả lời không đầy đủ hoặc không thỏa đáng cho những câu hỏi này làm các học giả cho rằng các NGO có thể tương tự như các tác nhân khác và ít vị tha hơn là người ta nghĩ - tư lợi, tự tô vẽ, quan tâm đến các chương trình nghị sự hạn hẹp của mình, theo tôn ti trật tự hơn là dân chủ, lo lắng hơn về thu nhập về tài chính hơn là giành được các mục đích xã hội tiến bộ. Giả định này làm cho một số người phê bình coi các NGO là thứ muốn gán cho giá trị nào cũng được và các “ký sinh trùng lành tính”^{^[18]}. Một số công trình nghiên cứu chuyên đề đã phát hiện ra rằng một số hành động của NGO dẫn đến những hậu quả không mong muốn và bất lợi. Các nhà lãnh đạo diệt chủng được bảo vệ trong các trại tị nạn ở Rwanda do các NGO như Bác sĩ không biên giới và Ủy ban cứu hộ quốc tế (International Rescue Committee) điều hành. Khi các NGO hoạt động trong các khu vực chiến sự, họ trở thành tương tự như “lực lượng khuếch trương quyền lực”, làm tăng năng lực của quân đội^{^[19]}. Vai trò của các NGO và tính hợp pháp mà họ có hay không phụ thuộc một phần vào cách họ trả lời các câu hỏi quan trọng về trách nhiệm giải trình và tính minh bạch. Cho dù có trách nhiệm giải trình và minh bạch hay không, các NGO ngày càng làm việc với các quốc gia, với các tổ chức liên quốc gia và các tổ chức khu vực.

Phân tích IGO, Luật Quốc tế và NGO

Quan điểm của phái hiện thực

Những người theo phái hiện thực có thái độ hoài nghi về các tổ chức liên chính phủ, luật quốc tế và các tổ chức phi chính phủ, mặc dù họ không hoàn toàn coi nhẹ vị trí của những thực thể đó. Xin nhớ rằng những người này nhìn thấy tình trạng vô chính phủ trong hệ thống quốc tế, trong đó mỗi quốc gia phải hành động vì lợi ích riêng của mình và phải tự lực cánh sinh. Trong khi sử dụng các IGO có thể có lợi, các quốc gia lại không thích làm như thế, vì không tin những tổ chức này. Những người theo phái hiện thực ngờ rằng hành động tập thể là không hiệu quả và tin rằng các quốc gia sẽ không dựa vào tập thể nhằm bảo vệ những lợi ích quốc gia riêng biệt của mình. Họ có thể nhấn mạnh những thất bại của cả Hội Quốc liên lẫn Liên Hợp Quốc. Họ có thể nhấn mạnh một cách chính đáng giai đoạn Chiến tranh Lạnh, khi Hội đồng Bảo an tỏ ra bất lực trong việc giải quyết cuộc xung đột giữa Mỹ và Liên Xô. Và thất bại vào năm 2003 của Liên Hợp Quốc trong việc thực thi các quyết định chống Iraq của Hội đồng Bảo an và thiếu hiệu quả trong việc giải quyết cuộc khủng hoảng Syria là những lời nhắc nhở thêm về sự yếu kém và tình trạng được cho là không thích hợp của tổ chức này.

Đối với những người theo phái hiện thực, luật quốc tế có thể tạo ra trật tự nhất định, nhưng họ nhắc nhở chúng ta rằng các quốc gia có thể quyết định không tuân theo luật pháp quốc tế, và nếu một cường quốc làm thế thì những nhà nước khác chẳng làm được gì.

Trong thế giới lấy quốc gia làm trung tâm, người ta, nói chung thường ít quan tâm tới các NGO. Nói cho cùng, phần lớn NGO tồn tại là do các quốc gia muốn như thế; các quốc gia ban cho họ thẩm quyền hợp pháp, và có thể tước bỏ thẩm quyền bất cứ lúc nào. Đối với những người theo phái hiện thực thực, NGO không phải là tác nhân độc lập.

Quan điểm của phái cấp tiến

Những người theo phái cấp tiến thuộc truyền thống Marxist cũng rất hoài nghi về các tổ chức liên chính phủ (IGO), luật pháp quốc tế, và nhiều NGO, mặc dù vì những lý do khác hẳn với những người theo phái hiện thực. Họ coi luật pháp quốc tế và các tổ chức quốc tế đương đại là sản phẩm của một thời kì cụ thể và của tiến trình lịch sử. Xuất phát từ kinh nghiệm của nhà nước tư bản phương Tây, luật pháp quốc tế và các tổ chức phục vụ quyền lợi của các tầng lớp tư bản thống trị. Những hành động của Liên Hợp Quốc sau vụ Iraq xâm lăng Kuwait, năm 1990, trong đó có một loạt quyết định lên án Iraq và áp đặt các biện pháp trừng phạt đối với nước này, đã được thiết kế nhằm ủng hộ lập trường của phương Tây, đáng chú ý nhất là quyền lợi bá quyền Mỹ và những người bạn tư sản của nước này trong nền công nghiệp dầu hoả quốc tế. Đối với phái cấp tiến, những biện pháp trừng phạt do Liên Hợp Quốc áp đặt cung cấp một ví dụ tuyệt vời về lợi ích của nước bá quyền làm thiệt hại cho những người bị đẩy ra bên lề - đàn ông, đàn bà và trẻ em Iraq phải vất vả kiếm ăn qua ngày. Những người theo phái cấp tiến cũng coi hành động của khối NATO ở Kosovo như một ví dụ nữa về quyền lực bá quyền làm hại người nghèo và người không được bảo vệ.

Theo phái cấp tiến, luật pháp quốc tế thiên vị theo hướng chống lại quyền lợi của các nước xã hội chủ nghĩa, của kẻ yếu và những người không có người đại diện. Ví dụ, các nguyên lý pháp lý quốc tế, như phê chuẩn các đường biên giới địa lý quốc gia, đã được phát triển trong thời kỳ thực dân, nhằm củng cố các yêu sách của kẻ mạnh. Những cố gắng nhắm thay đổi những biên giới như thế, theo luật pháp quốc tế là sai, mặc dù bản thân những đường biên giới này có thể là không công bằng, bất công. Họ nhanh chóng chỉ ra những sự bất công như thế và ủng hộ các chính sách nhằm lật đổ trật tự truyền thống.

Với phần lớn những người theo phái cấp tiến, tình trạng không có đại diện và trách nhiệm giải trình của các NGO là những vấn đề then chốt. Phần lớn các NGO đều có trụ sở ở Bắc Bán Cầu và bị chi phối bởi các thành viên thuộc cùng tinh hoa đang điều hành các tổ chức quốc gia và quốc tế. Họ cho rằng các NGO đang bị ảnh hưởng bởi tình trạng khó khăncủa hệ thống kinh tế tư bản và bị khống chế bởi những lợi ích thống trị đó. Theo phái cấp tiến, chỉ một ít NGO có khả năng vượt qua tình trạng bị khống chế đó và phát triển được các mạng lưới tạo điều kiện cho quần chúng tham gia nhằm thay đổi các luật chơi căn bản. Nói cho cùng, họ muốn có sự thay đổi quan trọng về chính trị và kinh tế theo hướng có lợi cho trật tự quốc tế mà trong đó, các nguồn lực kinh tế và quyền lực chính trị được phân phối một cách công bằng hơn. Luật pháp quốc tế và các tổ chức đương thời không phải là những tác nhân của thay đổi như thế.

Lý thuyết rút gọn Những quan điểm trái ngược nhau về IGO, luật pháp quốc tế và NGO
	Chủ nghĩa tự do/thiết chế tân tự do	Chủ nghĩa hiện thực/tân hiện thực	Chủ nghĩa cấp tiến/thuyết phụ thuộc	Thuyết kiến tạo
IGO	Tác nhân độc lập quan trọng cho hành động tập thể; phái tân hiện thực coi là các diễn đàn.	Nghi ngờ về khả năng tham gia hành động tập thể	Phục vụ quyền lợi của các cường quốc, có thể thiên vị chống lại kẻ yếu thế và không có đại diện.	Cả IGO và NGO đều có thể là những người xây dựng chuẩn mực và giúp các tác nhân làm quen, điều đó có thể thay đổi hành vi của nhà nước.
Luật Pháp quốc tế	Nguồn gốc chính của trật tự trong hệ thống quốc tế, các quốc gia tuân thủ vì luật pháp đảm bảo trật tự.	Công nhận rằng luật pháp quốc tế tạo ra trật tự nào đó, nhưng nhấn mạnh rằng các quốc gia chỉ tuân thủ khi họ được lợi; các quốc thích tự lực cánh sinh hơn.	Nghi ngờ vì cội nguồn của luật pháp nằm trong truyền thống phương Tây, Luật pháp quốc tế chỉ tái khẳng định đòi hỏi của kẻ mạnh mà thôi.	Luật pháp phản ánh những chuẩn mực đang thay đổi, định hình những kì vọng và hành vi của quốc gia
NGO	Tác nhân ngày càng có vai trò quan trọng, đại diện cho những lợi ích khác nhau và tạo điều kiện cho hành động tập thể.	Không phải là tác nhân độc lập, quyền lực thuộc về nhà nước, tất cả quyền lực của NGO đều xuất phát từ nhà nước.	Đại diện cho lợi ích kinh tế của kẻ mạnh, khó tạo ra những thay đổi lớn về chính trị và kinh tế.	Cả IGO và NGO đều có thể dẫn tới hành vi bất bình thường, nhưng có thể đại diện cho tư tưởng mới hoặc chuẩn mực mới.

Quan điểm của phái kiến tạo

Những người theo phái kiến tạo coi các thiết chế và chuẩn mực có tầm quan trọng quyết định^{^[20]}. Cả IGO và NGO đều có thể là những thiết chế tạo ra chuẩn mực và làm cho các quốc gia quen với những những chuẩn mực mới. Những chuẩn mực này có thể thay đổi những ưu tiên của nhà nước và đến lượt mình, những ưu tiên này có thể ảnh hưởng đến hành vi của nhà nước. Những người theo phái kiến tạo công nhận rằng các thiết chế quốc tế mới đã và đang phát triển với tốc độ nhanh và nhận thêm nhiều nhiệm vụ. Nhưng, như Michael Barnett và Martha Finnemore khẳng định trong tác phẩm Luật lệ cho Thế giới (Rules for the World), trong khi hành động theo những cách thức trái ngược với cộng đồng bỏ phiếu cho mình, các tổ chức quốc tế có thể tạo ra xung đột. Những tổ chức này có thể theo đuổi những mục tiêu mang tính biệt phái, tạo ra nền văn hoá quan liêu dung dưỡng tình trạng thiếu hiệu quả và không có trách nhiệm giải trình. Các thiết chế quốc tế có thể biến thành loạn chức năng, phục vụ lợi ích của giới công chức quốc tế^{^[21]}.

Luật pháp đóng vai trò then chốt trong tư duy của phái kiến tạo, không phải vì nó thiết định những luật lệ chính xác, mà vì nó phản ánh các chuẩn mực đang thay đổi. Do đó, cả những người thừa nhận luật tục quốc tế lẫn những người theo phái kiến tạo đều nhìn thấy vai trò then chốt của những chuẩn mực này trong việc tạo ra những kì vọng được mọi người chia sẻ về cách hành xử phù hợp của nhà nước. Theo thời gian, những chuẩn mực này được chính các nhà nước quốc tế hoá, chúng làm thay đổi ưu tiên của nhà nước, và định hình cách hành xử. Một số chuẩn mực then chốt được những người theo phái kiến tạo đặc biệt quan tâm, ví dụ, chủ nghĩa đa phương, tham gia với những tổ chức khác trong quá trình ban hành quyết định. Những chuẩn mực này xuất hiện cả ở bên ngoài lẫn bên trong các tổ chức, những người tham gia học giá trị của những chuẩn mực này. Thông qua việc tham gia theo lối đa phương, các quốc gia cũng học những chuẩn mực khác, trong đó có cấm sử dụng vũ khí hạt nhân đang hình thành, chuẩn mực về can thiệp nhân đạo, và những chuẩn mực nhân quyền đang ngày càng được người ta chú ý. Nhưng nếu những chuẩn mực và tư tưởng đó gây được ảnh hưởng tới hành vi của các quốc gia, thì các quốc gia cũng tham gia vào việc định hình chúng. Tất cả những chuẩn mực này sẽ được thảo luận trong chương sau. Do đó, cùng với việc liên tục mở rộng các thiết chế quốc tế, luật pháp quốc tế và ảnh hưởng của chúng , những người theo thuyết kiến tạo đang có chương trình nghiên cứu tích cực.

Tóm tắt: Các IGO, Luật Quốc tế và các NGO liệu có tạo ra được khác biệt?

Những người theo phái tự do và phái kiến tạo tin rằng IGO, luật pháp quốc tế và NGO có vai trò quan trọng trong nền chính trị quốc tế, mặc dù mỗi bên có những điểm nhấn khác nhau. Đối với những người theo phái tự do, những tổ chức này và luật pháp quốc tế không thay thế cho các quốc gia với tư cách là các tác nhân quan trọng nhất nền chính trị quốc tế, mặc dù trong một vài trường hợp, họ có thể đang đi theo theo hướng này. Dù là những tổ chức tư nhân hay liên chính phủ, các tổ chức này đều cung cấp những địa điểm thay thế để chính các quốc gia tham gia hành động tập thể và để các cá nhân kết nối với những cá nhân có cùng tư tưởng theo đuổi mục tiêu của mình. Các tổ chức này tạo điều kiện để những vấn đề cũ được nhìn theo những cách mới, và cung cấp cả nơi thảo luận những vấn đề liên quốc gia vừa xuất hiện và vũ đài cho người ta hành động. Những người theo thuyết kiến tạo nhấn mạnh cách mà các chuẩn mực và các thiết chế đang thay đổi định hình các vấn đề. Những người theo phái hiện thực và cấp tiến tiếp tục có thái độ hoài nghi. Và trong cái thế giới lấy nhà nước làm trung tâm bảo đảm an ninh, sẽ được xem xét ở chương sau, thì thái độ hoài nghi này là có thể biện hộ được.

Câu hỏi thảo luận

1. Mọi người đều đồng ý rằng việc cải tổ Hội đồng bảo an Liên Hợp Quốc là cần thiết. Bạn ủng hộ đề nghị cải tổ nào? Vì sao?

2. Các tổ chức quốc tế, NGO, và luật pháp quốc tế có đe doạ chủ quyền quốc gia hay không? Hãy trình bày lập trường của bạn.

3. Tìm hai bài báo gần đây viết về những quốc gia tuân thủ luật quốc tế và hai bài báo viết về các quốc gia không tuân thủ. Lý do tạo ra khác biệt giữa hai ví dụ vừa nêu?

4. Khi NGO làm nhiệm vụ của nhà nước thì sẽ xuất hiện những vấn đề gì?

Các thuật ngữ chính

Hàng hóa tập thể collective good (p. 212)

giữ gìn hoà bình phức hợp.complex peacekeeping (p. 221)

Liên minh châu Âu European Union (EU) (p. 228)

Đại hội đồng General Assembly (p. 218) Nhóm 77 Group of 77 (p. 218)

Nhóm 20 Group of 20 (p. 218)

An ninh con người human security (p. 216)

Tổ chức liên chính phủ intergovernmental organizations (IGOs) (p. 213)

các chế độ quốc tế international regimes (p. 213)

kiến tạo hoà bình peacebuilding (p. 221)

Hội đồng bảo an Security Council (p. 216)

gìn hòa bình truyền thống traditional peacekeeping (p. 220)

quyền tài phán phổ quát universal jurisdiction (p. 244)

[1] Joseph M. Grieco, “Anarchy and the Limits of Cooperation: A Realist Critique of the Newest Liberal Institutionalism,” in Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, ed. David A. Baldwin (New York: Columbia University Press, 1993), p. 117.

[2] David Mitrany, A Working Peace System (London: Royal Institute of International Affairs, 1946), p. 40.

[3] Garrett Hardin, “fte Tragedy of the Commons,” Science 162 (December 13, 1968): 1243–48. See also Mancur Olson Jr, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (New York: Schocken, 1968).

[4] Margaret P. Karns and Karen A. Mingst, “fte United States and Multilateral Institutions: A Framework,” in The United States and Multilateral Institutions: Patterns of Changing Instrumentality and Influence, ed. Margaret P. Karns and Karen A. Mingst (Boston: Unwin Hyman, 1990), pp. 1–24.

[5] See Karen A. Mingst and Margaret P. Karns, The United Nations in the 21st Century, 4th ed. (Boulder, CO: Westview, 2012).

[6] Jonathan Tepperman, “Where Are You, Ban Ki-moon?” International New York Times, September 24, 2013, www.nytimes.com/2013/09/25/opinion/tepperman-where-are-you-ban -ki-moon.html.

[7] See, for example, Virginia Page Fortna, “Does Peacekeeping Keep Peace? International Intervention and the Duration of Peace after Civil War,” International Studies Quarterly 28:2 (June 2004): 269–92; Virginia Page Fortna, Does Peacekeeping Work? Shaping Belligerents Choices After Civil War (Princeton: Princeton University Press, 2008).

[8] John Karlsrud, “The UN at War: Examining the Consequences of Peace-Enforcement Mandates for the UN Peace-Keeping Operations in the CAR, the DRC, and Mali,” Third World Quarterly 36:1 (2015): 41.

[9] Quoted by Ambassador Joseph Torsella in speech delivered at Council on Foreign Relations (January 20, 2012).

[10] Immanuel Kant, “Idea for a Universal History from a Cosmopolitan Point of View” (1784), reprinted in Kant Selections, ed. Lewis White Beck (New York: Macmillan, 1988); and Jean- Jacques Rousseau, “State of War,” “Summary,” and “Critique of Abbé Saint-Pierre’s Project for Perpetual Peace,” in Reading Rousseau in the Nuclear Age, trans. and ed. Grace G. Roosevelt (Philadelphia: Temple University Press, 1990), pp. 185–229.

[11] This section draws on Margaret P. Karns and Karen A. Mingst, International Organizations: The Politics and Processes of Global Governance, 3rd ed. (Boulder, CO: Lynne Rienner, 2015), chap. 5.

[12] Christopher C. Joyner, International Law in the 21st Century: Rules for Global Governance (Lanham, MD: Rowman & Littlefield, 2005), p. 6.

[13]Karen Alter, The New Terrain of International Law: Courts, Politics, Rights (Princeton: Prince- ton University Press, 2014).

[14] Abram Chayes and Antonia Handler Chayes, The New Sovereignty: Compliance with International Regulatory Agreements (Cambridge: Harvard University Press, 1995).

[15] This section on NGOs draws on Karns and Mingst, International Organizations, 3rd ed., chap. 6.

[16] Maria Ivanova, “fte Contested Legacy of Rio + 20,” Global Environmental Politics 13:4 (November 2013): 4.

[17] See Alexander Cooley and James Ron, “The NGO Scramble: Organizational Insecurity and the Political Economy of Transnational Action,” International Security 27:1 (Summer 2002): 5–39.

[18] See, for example, William DeMars, NGOs and Transnational Networks: Wild Cards in World Politics (London: Pluto, 2005); Volker Heins, Nongovernmental Organizations in International Society: Struggles over Recognition (New York: Palgrave Macmillan, 2008).

[19] Fiona Terry, Condemned to Repeat? The Paradox of Humanitarian Action (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2002); and Sarah Kenyon Lischer, “Military Intervention and the Humanitarian ‘Force Multiplier,’ ” Global Governance 13:1 (January–March 2007): 99–118.

[20] For pathbreaking theoretical and empirical work, see Martha Finnemore, National Interests in International Society (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1996) and Finnemore, The Purpose of Intervention: Changing Beliefs about the Use of Force (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2003); and Margaret E. Keck and Kathryn Sikkink, Activists beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1998).

[21] Michael Barnett and Martha Finnemore, Rules for the World: International Organizations in Global Politics (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2004). Also Barnett and Finnemore, “The Politics, Power, and Pathologies of International Organizations,” International Organization 53:4 (Autumn): 699–732.

Phạm Nguyên Trường

Pages

December 8, 2024

CỐT LÕI TRONG QUAN HỆ QUỐC TẾ (7)

No comments:

Post a Comment