Đại cương về thuế (6)

 

Eamonn Butler

Phạm Nguyên Trường dịch

Chương 6 

THUẾ VÀ QUẢN LÝ KINH TẾ 

Chính sách thuế có thể giúp chính phủ đạt được mục tiêu toàn dụng lao động, giá cả ổn định và tăng trưởng kinh tế? Có thể, nhưng vẫn còn nhiều tranh cãi về biện pháp thực hiện. 

Quản lý tổng cầu 

Cách tiếp cận chính thống dựa trên tư tưởng của Keynes (1936) cho rằng tổng cầu là yếu tố then chốt đối với hiệu suất của nền kinh tế, và các chính sách thuế và chi tiêu của chính phủ có ảnh hưởng lớn tới tổng cầu (xem tóm tắt trong Hansen 1953). 

Chính sách tài khóa. Theo quan điểm này, các thành phần chính của tổng cầu là chi tiêu tiêu dùng, đầu tư, chi tiêu của chính phủ và cán cân xuất nhập khẩu - tất cả đều bị ảnh hưởng bởi chính sách thuế. Tư tưởng này làm cho thuế và chi tiêu (chính sách tài khóa) trở thành yếu tố chính trong quản lý tổng cầu, và do đó, là yếu tố chính trong ổn định kinh tế. 

Trong thời kỳ suy thoái kinh tế, quan điểm này đòi hỏi chính sách tài khóa mở rộng. Chính phủ nên giảm thuế  và tăng chi tiêu công. Làm như thế sẽ giúp các hộ gia đình có nhiều tiền hơn để chi tiêu, thúc đẩy nhu cầu của họ. Nhu cầu tiêu dùng tăng thêm thúc đẩy các doanh nghiệp mở rộng sản xuất và thuê thêm lao động. Thất nghiệp giảm, cạnh tranh lao động gia tăng làm cho tiền công gia tăng, và nền kinh tế được tái khởi động. 

Nếu cá nhân và doanh nghiệp trở thành quá lạc quan và quá tự tin, thì họ sẽ chi tiêu quá mức và giá cả tăng cao, lúc đó lại cần chính sách tài khóa thắt chặt. Chính phủ nên tăng thuế và giảm chi tiêu công, làm cho các hộ gia đình có ít tiền hơn để chi tiêu, tức là “hạ nhiệt” nhu cầu và một lần nữa lại góp phần ổn định tình hình. 

Thâm hụt và vay mượn 

Tuy nhiên, những người chỉ trích lại thấy những khuyến nghị chính sách này có vấn đề. 

Chi tiêu đã tăng thì khó giảm. Khi muốn kích thích kinh tế, chính phủ thường cắt giảm thuế để người dân và doanh nghiệp có thêm tiền chi tiêu. Nhưng vì hiếm khi ngân sách có dư, cho nên họ thường làm thế bằng cách chi nhiều hơn số thu được, rồi đi vay để bù cho phần thiếu hụt. Vấn đề là, một khi đã tăng chi tiêu, thì rất khó quay lại mức cũ, và khoản nợ cứ thế phình mãi ra. Các nhà phê bình cảnh báo đây là con đường tiềm ẩn nhiều rủi ro, có thể dẫn tới khủng hoảng nợ công. 

Ngoài ra, sự kết hợp giữa cắt giảm thuế và chi tiêu nhiều tất nhiên rất được lòng người: dân chúng có nhiều tiền hơn và cũng được hưởng các dịch vụ công tốt hơn. Nhưng khi cần tăng thuế và giảm chi tiêu, thì lại không được người dân ưa chuộng. Những người chỉ trích cho rằng khác biệt này có nghĩa là các chính trị gia trong thế giới thực có nhiều khả năng hướng tới chính sách tài khóa mở rộng (ngay cả khi không thực sự cần thiết) hơn là chính sách tài khóa thắt chặt (ngay cả khi cần). Và khi người dân quen với thuế thấp và chi tiêu của chính phủ cao, thì việc kiểm soát chính sách này càng trở nên khó khăn hơn khi chính sách đó không còn cần thiết nữa. Nó trở thành một cú hích một chiều dẫn đến kinh tế phát triển “quá nóng”, lạm phát và nợ công gia tăng – đấy là lý do vì sao trong những thập kỷ sau Thế chiến II, khi những chính sách như vậy được áp dụng rộng rãi, lại xảy ra hiện tượng thâm hụt ngân sách ngày càng tăng cùng với lạm phát cao và diễn ra trong thời gian dài. 

Chúng tôi cho rằng một nước cố gắng tự đánh thuế để mong thịnh vượng thì chẳng khác gì một người đứng trong cái xô nước và cố gắng tự nhấc mình lên bằng cách nắm lấy quai xô.

Thủ tướng Anh Winston S. Churchill (1874–1965) 

Lấn át. Những người chỉ trích tiếp tục lập luận rằng tình trạng thâm hụt ngân sách kinh niên này không mang lại hiệu quả, vì nó lấn át đầu tư tư nhân theo nhiều cách khác nhau. 

Thứ nhất, quy mô nợ quá lớn của chính phủ sẽ hút hết vốn và đẩy lãi suất lên cao, các doanh nghiệp sẽ gặp khó khăn và tốn kém hơn khi vay vốn để đầu tư vào các dự án thương mại dài hạn. 

Thứ hai, chính phủ chi tiêu nhiều hơn cho các hoạt động như chăm sóc sức khỏe, giáo dục hoặc nhà ở làm cho các nhà cung cấp tư nhân khó cạnh tranh với nguồn cung cấp của nhà nước (thường miễn phí hoặc giá rẻ). 

Thứ ba, những người chỉ trích cho rằng các dự án của chính phủ ít khi được quản lý tốt hoặc hiệu quả bằng các dự án của khu vực tư nhân. Thông thường, mất nhiều thời gian hơn để lập kế hoạch và xây dựng; chậm tiến độ và vượt ngân sách; thiết kế đòi hỏi nhiều lao động hơn và chi phí vận hành cao hơn; và đôi khi động lực chính của những dự án này là lợi ích chính trị chứ không phải lợi ích xã hội. 

Tất cả những ảnh hưởng mang tính lấn át này làm cho nền kinh tế và người dân nói chung bị thiệt thòi. 

Bong bóng tài sản. Một vấn đề khác là bong bóng tài sản. Chính sách nới lỏng làm cho cả cá nhân lẫn doanh nhân trở thành quá tự tin, lạc quan tin rằng gia tăng “tình trạng bình thường mới” trong chi tiêu, tiền lương và tăng trưởng sẽ tiếp tục vô thời hạn. Các tài sản như cổ phiếu và trái phiếu, đất đai và bất động sản trở nên có giá trị hơn khi mọi người cùng kỳ vọng lợi nhuận trong tương lai. Giá tài sản tăng cao lại thúc đẩy đầu cơ, đẩy giá lên cao hơn nữa. Ví dụ điển hình là thị trường chứng khoán Hoa Kỳ hồi những năm 1920 - rất nhiều người tranh giành mua cổ phiếu mà giá cứ tăng mãi. 

Nhưng, tương tự như trải nghiệm này - kết thúc bằng vụ sụp đổ Phố Wall vào năm 1929 - bong bóng tài sản không thể kéo dài mãi. Cuối cùng, thực tế tự khẳng định và giá tài sản được thể hiện là cao hơn hẳn so với giá trị thực. Sau đó, mọi người tranh nhau bán và thoát khỏi bong bóng đầu cơ bằng bất cứ cách nào, để lại sau lưng một loạt tổn thất - đầu tư thất bại, doanh nghiệp phá sản, chuỗi cung ứng bị phá vỡ và người lao động mất việc làm. 

Những giải thích khác 

Những người chỉ trích phương pháp quản lý cầu khẳng định rằng, mặc dù chính sách tài khóa mở rộng có thể mang lại cú hích kinh tế trong ngắn hạn, nhưng hầu như không có tác dụng trong dài hạn, ngoài việc gây ra vụ bùng nổ giả tạo, không bền vững, chỉ tạo ra lạm phát và bong bóng tài sản, sau đó là vụ sụp đổ thực sự, có tính phá hoại. 

Những người chỉ trích theo phái tiền tệ, ví dụ, nhà kinh tế học người Mỹ, Khôi  nguyên Nobel Milton Friedman (1912–2006) cho rằng công cụ chính để tạo ra tăng trưởng ổn định và bền vững không phải là thuế mà là cung tiền – tất cả tiền và các thanh khoản khác, trong đó có tài khoản ngân hàng, đang có trong nền kinh tế. Cung tiền làm thay đổi, bởi vì chính phủ có thể phát hành nhiều hơn hay ít hơn tiền xu và tiền giấy và các cơ quan quản lý tài chính điều chỉnh số tiền mà các ngân hàng thương mại được phép cho khách hàng vay, và do đó, điều chỉnh số tiền trong tài khoản của họ. 

Theo Friedman, chính sách tốt nhất là làm cho cung tiền tăng trưởng với tốc độ ổn định, phù hợp với tốc độ tăng trưởng của sản xuất. Khi đó, giá cả sẽ ổn định. Nhưng nếu chính phủ tạo ra quá nhiều tiền, và các cơ quan quản lý cho phép các ngân hàng cho khách hàng vay quá nhiều, người dân sẽ có nhiều tiền hơn để chi tiêu và (nếu sản lượng không tăng với tốc độ tương ứng) giá cả sẽ tăng vọt, dẫn đến lạm phát phi mã. Mặt khác, nếu cung tiền giảm xuống thấp hơn sản lượng, giá cả sẽ bị siết chặt, và nền kinh tế sẽ rơi vào vòng xoáy suy thoái[1].

 Các nhà kinh tế học Trường phái Áo, ví dụ, nhà kinh tế học người Anh gốc Áo Khôi nguyên Nobel F. A. Hayek (1899–1992), có cách giải thích khác. Đối với họ, vấn đề then chốt là các ngân hàng trung ương giữ lãi suất quá thấp trong thời gian quá dài. Lãi suất cho vay thấp khuyến khích doanh nghiệp vay vốn để đầu tư vào lĩnh vực sản xuất mới, còn cá nhân thì vay tiền để chi tiêu. Cảm thấy khá giả hơn, khách hàng đòi hỏi nhiều hàng hóa xa xỉ hơn, vì vậy các doanh nghiệp chuyển hướng sản xuất sang các sản phẩm tinh vi hơn và các quy trình phức tạp hơn để sản xuất ra những sản phẩm này[2]. 

Thật không may là, vì lãi suất thấp, người gửi tiết kiệm nhận được ít tiền lãi hơn  hơn, do đó, họ bắt đầu tiết kiệm ít đi. Các ngân hàng sẽ đứng trước vấn đề: cá nhân và doanh nghiệp vay vốn, nhưng không có đủ tiền tiết kiệm để tài trợ cho các khoản vay này. Kết quả là các ngân hàng phải cắt giảm tín dụng. Khi đó, nhiều quy trình sản xuất mới mà doanh nghiệp đã đầu tư không còn đủ khả năng thanh toán và phải bị xóa sổ – một lần nữa, phải sa thải nhân viên, đóng cửa và những thiệt hại khác. 

Lạm phát: Thuế bị che dấu 

Các nhà kinh tế học khác nhau có những giải thích khác nhau về lạm phát (theo nghĩa giá cả nói chung đều tăng). Nhưng nhiều người đồng ý rằng nó chẳng khác gì thuế - gia tăng nguồn thu của chính phủ bằng cách làm cho dân chúng bị thiệt hai. 

Ví dụ, nếu chính phủ đi vay để bù đắp thâm hụt ngân sách theo cách thông thường, tức là bằng cách phát hành trái phiếu chính phủ (IOU) dài hạn, chính phủ biết rằng đến thời điểm phải trả các khoản nợ (ví dụ, trong mười năm tới), thì họ sẽ phải trả bằng loại tiền tệ mà đến lúc đó sẽ mất giá do lạm phát. Chính phủ có thể trả cùng số đôla hay euro đã vay, nhưng mỗi đôla hay euro lúc đó sẽ mua được ít hơn, làm cho các nhà đầu tư đã cho chính phủ vay tiền bị thiệt. 

Nếu các nhà đầu tư dự đoán được sự kiện này, họ có thể yêu cầu được trả nhiều đôla hay euro hơn khi đến hạn trả nợ. Họ có thể yêu cầu số tiền được trả được điều chỉnh theo chỉ số - tức là tăng lên nhằm phản ánh chi phí sinh hoạt ngày càng tăng. Nhưng người cho vay có thể bị bất ngờ: lạm phát thường không lường trước được, và chính phủ thường khăng khăng nói rằng họ sẽ nhanh chóng kiểm soát được tình hình. (Họ cũng phản đối việc lập chỉ số trừ khi bị ép buộc: chỉ một phần nhỏ các khoản vay ở các nước đã phát triển được neo theo giá.)[3]

 Lực cản tài chính. Chính phủ cũng được lợi từ lực cản tài chính. Khi người lao động được tăng lương để bù đắp chi phí sinh hoạt gia tăng, họ phát hiện được rằng mình bước qua ngưỡng thu nhập cao hơn, tức là thuế suất lũy tiến cũng cao hơn. Giá trị thực của thu nhập của họ - những hàng hoá mà nó thực sự mua được - có thể không lớn hơn trước, nhưng giờ đây, một phần lớn hơn trong số đó được tính vào thuế thu nhập và thuế an sinh xã hội. Hiện tượng tương tự cũng xảy ra với thuế đánh vào tiền tiết kiệm và thuế đánh vào lãi vốn. Ví dụ, tài sản được mua với giá 100 đôla có thể được bán với giá 150 đôla sau một đợt lạm phát khi giá cả tăng 50%, nhưng nhà đầu tư có thể bị đánh thuế trên khoản “lãi” 50 đôla mặc dù giá trị thực của tài sản không tăng và 50 đôla tăng thêm chỉ là hậu quả của lạm phát. 

Do đó, hoàn toàn hợp lý khi coi lạm phát là một loại thuế đánh vào người lao động, người tiết kiệm và nhà đầu tư, những người cuối cùng phải đóng thuế nhiều hơn cho chính phủ chỉ vì giá trị đồng tiền đã giảm. 

Ảnh hưởng rộng hơn. Lạm phát tạo ra ảnh hưởng rộng hơn chứ không chỉ là những biến dạng kiểu này. Ví dụ, người dân khi thấy giá cả tăng cao có thể chuyển sang mua các sản phẩm rẻ hơn, chất lượng thấp hơn - ảnh hưởng tiêu cực đến các nhà cung cấp sản phẩm chất lượng cao hơn, buộc họ phải sa thải công nhân hoặc phá sản. Giá cả tăng cao cũng gây bất lợi cho những người có thu nhập cố định, chẳng hạn như người về hưu, hoặc người lao động có hợp đồng cố định. Các gia đình nghèo hơn cũng bị ảnh hưởng nặng nề, các mặt hàng thiết yếu tăng giá, ảnh hưởng đến ngân sách gia đình của họ nhiều hơn so với các gia đình giàu có hơn. Và lạm phát cao có thể làm cho dân chúng nói chung chuyển tiền của họ khỏi ngân hàng và chuyển sang mua các mặt hàng thiết yếu giữ được giá trị: chẳng hạn như dự trữ thực phẩm đóng hộp, hoặc thậm chí là gạch. Làm thế có thể an toàn hơn, nhưng hầu như không có đóng góp gì vào tăng trưởng kinh tế. 

Những quan điểm khác 

Suy nghĩ về những chỉ trích và vấn đề vừa nói, người ta tự hỏi có thể có một chính sách thuế tối ưu? Tức là chính sách thuế góp phần ổn định nền kinh tế và tối đa hóa phúc lợi xã hội với tổn thất xã hội ít nhất? Nhiều nhà phê bình cho rằng không[4]. 

Các vấn đề phúc lợi xã hội. Trước hết, họ nói, làm thế nào chúng ta có thể hướng chính sách thuế vào việc tối đa hóa phúc lợi xã hội khi dân chúng có quan điểm khác nhau về ý nghĩa của “phúc lợi xã hội”? Liệu nó có nghĩa là nâng cao vị thế kinh tế của những người nghèo nhất, hay của tất cả mọi người? Liệu nó có nghĩa là làm cho mọi người khá giả hơn hiện tại, hay đầu tư để cải thiện sự thịnh vượng của họ trong tương lai? Liệu có những yếu tố quan trọng khác của phúc lợi xã hội ngoài của cải hay thu nhập, chẳng hạn như tiếp cận sách vở, nghệ thuật, giáo dục, chăm sóc sức khỏe, không gian mở, giải trí hay tận hưởng công việc đang làm? Nếu có, thì cái gì là quan trọng nhất? Vì mỗi người đều có quan điểm khác nhau về những vấn đề này, các nhà thiết kế chính sách thuế nên hướng tới cái gì? 

Người nộp thuế có quan điểm khác nhau. Việc giảm thiểu tổn thất vô ích do thuế gây ra cũng gặp nhiều khó khăn vì người nộp thuế có thái độ khác nhau đối với việc làm và thuế. Mọi người có thể có khả năng đóng thuế cao hơn, nhưng liệu họ có sẵn sàng làm như vậy hay không? Thái độ khác nhau của người đóng thuế làm cho người ta khó có thể dự đoán được tổn thất vô ích. 

Thậm chí còn khó xác định khả năng đóng thuế của dân chúng. Tài sản của họ có thể bị ràng buộc vào các khoản đầu tư dài hạn không thể thanh lý ngay lập tức để đóng thuế. Công ty của họ cũng có thể trở thành vô giá trị nếu các tài sản chính phải phải bán đi để nộp thuế. 

Hãy mừng vì chúng ta chưa phải nhận trọn vẹn cái chính phủ mà mình đang đóng thuế để nuôi.

Diễn viên hài người Mỹ, Will Rogers (1879–1935) 

 Kinh tế học trọng cung. Đứng trước những vấn đề này, các nhà kinh tế học trọng cung lập luận rằng, thay vì cố gắng sử dụng chính sách tài khóa nhằm ổn định hoạt động kinh tế, chúng ta nên thúc đẩy tăng trưởng bằng cách đơn giản là giữ thuế ở mức thấp và tránh thâm hụt. Chúng ta nên tôn trọng Đường cong Laffer, và chắc chắn không đặt mức thuế suất cao hơn mức tối đa hóa doanh thu. Thật vậy, để duy trì các ưu tiên ưu đãi và giảm thiểu thiệt hại, có lẽ chúng ta nên đặt thấp hơn hẳn. 

Một lập luận khác ủng hộ kiềm chế tài khóa là Đường cong Rahn - đặt theo tên nhà kinh tế học người Mỹ Richard Rahn (1942–). Đường cong này cho thấy quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và chi tiêu chính phủ cũng là một đường cong gù lưng. Cũng có thể cần một số khoản chi tiêu công nhằm cung cấp cơ sở hạ tầng và các thiết chế cơ bản (ví dụ, quốc phòng và tư pháp) giúp cho đời sống kinh tế trở thành khả thi. Nhưng khi chính phủ chi tiêu tỷ lệ quá lớn thu nhập quốc dân, thì tăng trưởng kinh tế sẽ chậm lại. Những người theo phái trọng cung cho rằng còn một lý do quan trọng nữa: Họ phát hiện được rằng thuế suất cao hơn sẽ làm giảm đáng kể đổi mới sáng tạo – tăng 1% thuế thu nhập của giới thượng lưu và thuế suất doanh nghiệp dẫn đến mức giảm 4% hoặc hơn số lượng bằng sáng chế và giảm hơn 8% số lượng “các nhà phát minh siêu hạng” (Akcigit và cộng sự 2016, 2019a,b). 

Người dân đói: vì những người có cầm quyền đã ngốn quá nhiều tiền thuế.

Triết gia Trung Quốc, Lão Tử (571 TCN)

 

Kết luận 

Trong khi một số nhà kinh tế học tin rằng thuế đóng vai trò quan trọng trong quản lý kinh tế, thì những người khác lại cho rằng nó là công cụ yếu kém và thiếu hiệu quả cho chính công việc này. Thực tế, họ lập luận rằng thuế thường có tác dụng trái ngược với mục đích ban đầu. Thuế tạo ra những rào cản dẫn đến trì trệ và thất nghiệp. Thuế thúc đẩy chi tiêu thâm hụt, gây ra lạm phát, tạo ra tổn thất nghiêm trọng cho thị trường. Thuế kìm hãm đầu tư và do đó, kìm hãm thu nhập trong tương lai. Đó là chưa kể người ta còn chưa thống nhất được thuế nên nhắm tới mục tiêu kinh tế và phúc lợi xã hội nào. 

Do đó, quan điểm của phía cung cho rằng thuế nên được giữ ở mức tối thiểu, cần để tài trợ cho các dịch vụ công và thúc đẩy thịnh vượng - và các chính phủ nên hướng tới việc tăng nguồn thu mà họ cần bằng các loại thuế gây ra ít thiệt hại nhất.

 

---

[1] Về phân tích tiền của Milton Friedman, mời đọc Butler (2012b).

[2] Muốn biết cách tiếp cận và lý thuyết về chu kỳ kinh doanh của trường phái Áo, xin mời đọc Butler (2010b).

[3] Ví dụ, theo Văn phòng Kiểm toán Quốc gia, ở Anh, con số này là 25%. Thông cáo báo chí: quản lý việc vay nợ của chính phủ, 5 July 2023 (https://www.nao.org.uk/press-releases/managing-government-borrowing/).

[4] Muốn tìm hiểu những khó khăn trong việc xây dựng chính sách thuế “tối ưu”, xin mời đọc Mankiw và cộng sự (2009).