Phạm Nguyên Trường dịch
Chương 1
Brazil
Công cuộc chuyển hóa của Brazil: Từ tự do hóa có giới hạn tới chế độ dân chủ đầy sức sống (tiếp theo)
Frances Hagopian
Fernando Henrique Cardoso, Tổng thống thứ 34 của
Brasil (1995-2003)
Công lý và Hòa Giải
Giai đoạn đầu chính quyền của tôi, năm 1995, tôi có buổi ăn tối ở nhà của bộ trưởng Hải quân với tất cả các bộ trưởng quân sự khác và tướng Alberto Cardoso. Có năm viên tướng và tôi, chúng tôi chuẩn bị nâng cốc chúc mừng chế độ dân chủ. Tôi nói với họ rằng tôi đã bị tù một ngày trong Chiến dịch Bandeirantes (một thành phố của Brazil – ND), đây là chiến dịch bí mật của chế độ độc tài, trong đó những người bị giam giữ đã bị tra tấn. Tôi nói với họ rằng tôi đã nhìn thấy một số người bị tra tấn, và điều đó làm cho tôi nhận thức được rằng nhân quyền không chỉ đơn giản là vấn đề tu từ học. Tôi còn nói với họ rằng tôi sẽ thành lập một ủy ban để thay mặt chính phủ Brazil bồi thường và xin lỗi về những vụ bạo lực do nhà nước gây ra.
Tôi thành lập ủy ban thẩm tra những vụ trừng phạt không qua thủ tục xét xử trong giai đoạn độc tài. Nhiều người đòi hỏi đã nhận được các khoản bồi thường cho tới khi một sĩ quan quân sự tên là Carlos Lamarca được thăng chức - sau khi chết. Ông ta trở thành du kích quân, đã giết một sĩ quan quân đội, rồi sau đó thì bị giết. Gia đình ông ta được trợ cấp, nhưng ủy ban tìm cách phong cho ông ta chức đại tá, thực là hơi qúa. Vì vậy, đại diện của các lực lượng vũ trang trong ủy ban, một vị tướng đã hồi hưu, xin đến nhà tôi để nói chuyện với tôi. Ông nói với tôi rằng ông là thành viên của ủy ban bồi thường, nhưng ý kiến của ông bao giờ cũng bị người ta gạt đi. Ông nói rằng ủy ban có thành kiến, nhưng ông vẫn tiếp tục làm, và rằng trước đó ông đã thành lập ủy ban ủng hộ chiến dịch tranh cử của của tôi trong thành phố quê hương ông. Ông nói với tôi rằng ông rất kính trọng tôi, nhưng ông không thể tiếp tục nếu họ thăng chức cho Lamarca. Tôi nói với ông rằng, khi thành lập ủy ban, tôi đã giao toàn quyền cho họ, và rằng tôi sẽ chấp hành quyết định của ủy ban. Về ý kiến cá nhân, tôi nghĩ việc phong Lamarca lên chức đại tá là quá đáng, nhưng nếu ủy ban thông qua, tôi sẽ thực hiện. Tuy nhiên, việc ông từ chức sẽ gây ra cho tôi những thiệt hại to lớn về chính trị. Vị tướng thân thiện với tôi đến mức đã không từ chức, mặc dù ủy ban thông qua quyết định đề nghị phong chức cho Lamarca.
Trong số các sĩ quan đang tại ngũ chỉ có một người phản đối quyết định của ủy ban, đấy là viên tướng chỉ huy tập đoàn quân Đông Bắc. Chúng tôi lặng lẽ cất chức ông ta; ông ta được chuyển sang lực lượng trù bị mà không có bất kì sự cố lớn nào. Nói cách khác, các sĩ quan quân đội tuân lệnh, và tiếp tục như thế với Lula và bây giờ là với vị tổng thống mới, ông này còn thành lập Ủy ban Sự thật để làm rõ trách nhiệm về những sự kiện đã xảy ra dưới chính quyền quân sự. Quá trình chuyển hóa sang chế độ dân chủ diễn ra chậm chạp, từng bước một và thất thường, nhưng giờ không còn bị nguy cơ đảo chính quân sự ám ảnh nữa. Trước đó, quân đội thường tổ chức kỉ niệm ngày 1 tháng 4 (họ gọi là cách mạng, còn chúng tôi gọi là đảo chính); nhưng đến giai đoạn tôi cầm quyền thì chấm dứt hẳn. Quân đội thôi không nói về vai trò của nó trong việc “phục hồi dân chủ” nữa; trong giai đoạn tôi nắm quyền, không ai nói như vậy, cũng không còn những buổi lễ kỉ niệm sự kiện đó nữa.
Các quan chức dân sự kiểm soát lực lượng vũ trang
Quá trình chuyển hóa của Brazil diễn ra trong mấy năm, và phải mất mấy chục năm mới hình thành được mối quan hệ giữa lực lượng vũ trang và chính phủ dân sự. Ở Ai Cập hiện đại, thật khó mà chấp nhận rằng phải mất 25 năm mới giải quyết được vấn đề quân đội. Ở Brazil, có thể đẩy nhanh hơn được không? Nếu làm như thế thì tiến trình này có gặp nguy hiểm hay không?
Cần nhấn mạnh là ở Brazil phe đối lập chưa bao giờ đánh bại được lực lượng vũ trang. Có sự chuyển hóa trong nội bộ, trong lòng chế độ và ở bên ngoài chế độ, ngoài xã hội. Ở Argentina và Uruguay, có sự phân hóa trong quân đội. Ở Chile, các lực lượng vũ trang cũng không bị đánh bại. Pinochet cầm quyền trong tám năm. Ở đây, quá trình cũng diễn ra một cách từ từ; không có vụ đổ vỡ nào. Dấu hiệu đầu tiên của sự đổ vỡ là Hội đồng Lập hiến hoạt động trong những năm 1987-1988, bởi vì cho đến lúc đó, quá trình chuyển hóa thực chất là đã diễn ra trong khuôn khổ luật pháp của chế độ độc tài, mặc dù là độc tài, do áp lực của phe đối lập, đã không còn khắt khe như trước nữa.
Một điểm vẫn chưa được giải quyết: Ân xá cho cả hai bên. Luật Ân xá đã được quốc hội thông qua năm 1979, nhưng lúc đó vẫn là chế độ quân sự, không có quyền bầu cử, không có đầy đủ các quyền tự do. Hiện nay, người ta đang tranh cãi việc ân xá tất cả mọi người – cả những người chịu trách nhiệm về những vụ tra tấn lẫn những kẻ đã từng tra tấn. Cách đây khoảng hai năm, Tòa án tối cao quyết định rằng ân xá nghĩa là ân xá tất cả những người đó. Cùng với việc thành lập Ủy ban Sự thật, vấn đề lại một lần nữa được hâm nóng lên. Để làm cho giới quân nhân bình tĩnh trở lại, người ta quyết định rằng Ủy ban sẽ làm rõ các sự kiện, và không trừng phạt những người chịu trách nhiệm.
Có bao giờ xuất hiện nỗi lo sợ về sự can thiệp của quân đội, làm đảo lộn quá trình? Vai trò của tổ chức xã hội trong việc ngăn chặn sự can thiệp của giới quân nhân?
Ngay sau khi được bầu làm tổng thống, một trong những bước đầu tiên mà Tancredo Neves làm là bổ nhiệm bộ trưởng Lục quân, một vị tướng có nhiều khả năng sẽ bảo vệ và che chở chúng tôi, trước phản ứng có thể xảy ra của giới quân nhân. Tôi đã nhắc đến ông ta, tướng Leonidas Pires Goncalves. Ông không phải là người theo phe cứng rắn, mà là một quân nhân chuyên nghiệp điển hình, và sau khi Tancredo từ trần, đã trấn an được Sarney rằng, không thể nào có chuyện quay lại chế độ độc tài được nữa. Người đứng đầu cơ quan thông tin, đây cũng là chức vụ quan trọng, cũng là một người công bằng. Từ lúc đó trở đi, khi Hội đồng Lập hiến đã bắt đầu thảo luận, chúng tôi không còn nghĩ rằng sẽ xảy ra bất cứ sự thụt lùi nào; quốc hội hành động như thể đã được (và thực ra là được) tự do hoàn toàn vậy.
Quân đội không bao giờ chấp nhận hệ tư tưởng độc tài, họ luôn luôn nói rằng sẽ chỉ nắm quyền trong một thời gian ngắn, để đảm bảo cho chế độ dân chủ trong tương lai mà thôi. Đấy cũng là cái khó khăn của họ. Nắm quyền tạo ra cho lực lượng vũ trang, như một thiết chế, nhiều vấn đề. Geisel tìm cách giành lại quyền kiểm soát các mảng liên quan nhiều nhất đến tra tấn, tức là những mảng có nhiều quyền lực trong giai đoạn đàn áp tàn bạo nhất. Ông đã thành công trong tái lập hệ thống cấp bậc trong giới quân nhân. Tuy nhiên, sự kháng cự nội bộ đối với quá trình mở cửa vẫn không chấm dứt. Trong những năm 1980-1981, phái cực hữu đã tiến hành mấy cuộc tấn công với sự tham gia trực tiếp của một số quân nhân.
Sarney có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo rằng sẽ không có thụt lùi, vì ông là người theo phái tự do nhưng bảo thủ và đã từng phục vụ chế độ quân sự. Bỗng nhiên, ông bắt đầu công khai gặp gỡ những người đại diện cánh tả. Ví dụ, ông tiếp họ trong dinh tổng thống. Đó là hành động quan trọng trong việc đưa ra tín hiệu nói rằng việc sử dụng súng đạn đã thuộc về quá khứ. Rồi Bức tường Berlin sụp đổ năm 1989, Chiến tranh Lạnh kết thúc, nhiều sự kiện đến mức khi Lula tranh cử tổng thống với Collor (Fernando Affonso Collor de Mello làm tổng thống Brazil từ năm 1990 đến năm 1992 – ND), phong trào công nhân và các phong trào khác đã phát triển rầm rộ và người ta không còn sợ đảo chính quân sự nữa.
Nhiều cuộc chuyển hóa gặp khó khăn với bộ máy cảnh sát và an ninh do chế độ quân sự để lại. Kinh nghiệm của Brazil trong lĩnh vực này là gì?
Dưới chế độ quân sự, cảnh sát bang nằm dưới quyền kiểm soát trực tiếp của quân đội. Cho nên bang nào cũng có cảnh sát vũ trang - một số đơn vị rất mạnh, ví dụ như Sao Paulo và Minas – nằm trong tay quân đội. Họ vẫn có ảnh hưởng ngay cả sau khi đã có cuộc bầu cử trực tiếp thống đốc, năm 1982. Mãi tới năm 1988, khi có bản hiến pháp mới thì quyền của thống đốc đối với cảnh sát vũ trang trong bang của họ mới được qui định về mặt pháp lí.
Dân chúng có phê phán cảnh sát và kêu gọi đưa những người tham gia đàn áp ra tòa hay không? Giải quyết như thế nào?
Có, tất nhiên rồi. Đó là toàn bộ cuộc tranh cãi về Luật Ân xá. Không có điểu khoản nào trong bộ luật này bị sửa đổi. Nhưng hiện nay, mỗi khi có người nào đó từng tham gia các nhóm đàn áp được bổ nhiệm chức vụ nào đó là lập tức xuất hiện áp lực rất lớn nhắm vào họ. Báo chí và các nhóm bảo vệ nhân quyền rất cảnh giác, vì vậy tất cả các vụ bổ nhiệm hay thăng chức những quan chức đó đều được giám sát chặt chẽ. Các quan chức đó không phải đi tù, nhưng sự nghiệp của họ thì bị ngăn chặn, không nhiều thì ít.
Giới quân sự coi ông là người thế nào - một chính trị gia, vốn là con và cháu của các quân nhân? Điều đó có giúp ông hiểu được động lực?
Vâng, hoàn cảnh gia đình đã giúp tôi hiểu được luật lệ. Tôi rất chú ý tới quân đội. Họ muốn được tăng lương và có trang thiết bị - pháo, máy bay, v.v. Nhưng, tôi không có tiền để làm việc đó, thậm chí là tăng lương hay mua rất nhiều thứ. Họ muốn được người ta chú ý tới mình. Tôi đã tham dự những buổi lễ kỷ niệm quan trọng của quân đội, tôi thường tới những buổi tập trận của Hải quân. Tôi đã vào rừng và qua đêm ở đó để theo dõi việc huấn luyện của Lục quân, và mỗi lần một vị sĩ quan nào đó được phong hàm cấp tướng, tôi thường đi với bà xã. Đó là sự biệt đãi, vì họ cũng mang vợ theo. Tôi thường đọc một bài diễn văn ngắn, cho họ chỉ thị; bằng cách đó, chúng tôi bắt đầu thiết kế chiến lược phòng thủ Brazil, mà trước đó chưa có.
Họ có coi ông là thành viên gia đình quân nhân hay không?
Theo cách nào đó, thì có. Không công khai, nhưng họ thực sự biết rằng trong gia đình tôi có khoảng 10 hay 12 viên tướng, hai hoặc ba trong số đó là bộ trưởng các lực lượng vũ trang. Có truyền thống, nhưng gia đình tôi cũng rất tiến bộ, từ ông nội tôi đến cha tôi. Từ sau cuộc chiến tranh với Paraguay, quân đội đã phản đối chế độ nô lệ và tham gia vào chiến dịch bài trừ chế độ này. Họ cảm thấy mình là những “người cha của quê hương”, những người chịu trách nhiệm đối với đất nước. Giới quân nhân luôn luôn tránh xa việc kinh doanh; nhà nước có, thị trường thì không. Cha tôi còn là luật sư, chứ không chỉ là quân nhân.
Ruth, vợ tôi, người Sao Paulo - và cũng là người rất không thích giới quân nhân - được mời tới học viện quân sự để giảng bài. Cô rất mừng vì nhận ra rằng đã có rất nhiều thay đổi, rằng lực lượng vũ trang đã hiện đại hóa. Cũng đã có nhiều thay đổi về mặt kỹ thuật, đặc biệt là Hải quân: Họ gửi nhiều người đi Mỹ học tập. Các bà vợ và con của các sĩ quan nghiên cứu trong các trường đại học. Quan hệ với vợ con đã làm thay đổi một cách từ từ tâm lí của các sĩ quan. Hiện nay tôi không tin là có một bộ phận quân đội còn giữ tư duy độc tài về chính trị, hay những lời tuyên bố rằng họ đứng trên phần còn lại của xã hội, chỉ có mình mới là những người bảo vệ quê hương.
Cải cách hiến pháp
Ông lập ra Hội đồng Lập hiến? Đâu là những vấn đề chính trị quan trọng nhất mà ông phải giải quyết? Đã có những thay đổi nào trong hệ thống bầu cử? Những vấn đề gì có thể làm khác đi?
Đã có cuộc thảo luận rộng rãi về việc liệu phải có Hội đồng Lập hiến hay sẽ là quốc hội bình thường với quyền viết lại hiến pháp. Cuối cùng, đó là quốc hội bình thường với quyền chấp bút các điều khoản của hiến pháp. Sự khác biệt khá tinh tế, bởi vì trong cả hai trường hợp, các đại diện đều do dân cử, nhưng quốc hội bình thường thì trao quyền lập hiến cho những người đang nghĩ đến quá trình tái tranh cử của chính mình.
Công thức này đã được quyết định trong thời Sarney cầm quyền và được quốc hội thông qua. Nói cách khác, điều khoản sau đây đã được công bố: Trong kì bầu cử sắp tới (1986), các đại biểu và thượng nghị sĩ được bầu sẽ có nhiệm vụ hiến định là thông qua bản hiến pháp mới bằng đa số đơn giản (50% phiếu cộng 1).
Vấn đề chính trị lớn trong quốc hội lần này là quyền lực của hiến pháp trong việc giải quyết vấn đề liên bang. Điều đáng lo ngại là quân đội đã tập quyền hóa tất cả mọi thứ, trong đó có hệ thống thuế khóa, và họ đã bóp nghẹt chính quyền bang và chính quyền địa phương. Thậm chí trước khi có Hội đồng Lập hiến, dưới thời Figueiredo, các địa phương đã tạo ra được áp lực mạnh mẽ, và một số loại thuế đã được giao cho chính quyền địa phương để họ có thể có thêm thu nhập. Bản hiến pháp mới đặc biệt chú trọng tới quá trình phân cấp thu nhập. Cơ sở thu thuế của chính quyền địa phương và bang tăng lên, và phần thuế mà liên bang chia cho các chính quyền địa phương cũng gia tăng. Một nửa trong số hai khoản thuế chính của liên bang được phân phối lại cho chính quyền bang và địa phương, dựa trên các tiêu chí về dân số và thu nhập. Câu hỏi về biện pháp phân phối thuế khóa là chủ đề chính của cuộc tranh luận trong quốc hội.
Thế rồi vị tổng thống đương nhiệm Sarney lên tiếng, ông nói rằng Brazil sẽ trở nên không thể quản lí được vì hiến pháp mới phân cấp thu nhập, nhưng không giao trách nhiệm tương ứng. Tất cả các khoản an sinh xã hội tiếp tục nằm trong tay chính phủ liên bang, hiện nay đã phình ra do các quyền xã hội được Hội đồng Lập hiến tạo ra. Điều này buộc chúng tôi, trong chính quyền của tôi, tăng các khoản thuế liên bang, tức là những khoản thuế không chia cho chính quyền bang và chính quyền địa phương. Gánh nặng thuế khóa gia tăng.
Hệ thống bầu cử
Hiến pháp còn xác định hệ thống bầu cử. Đại diện thiếu cân đối của các bang trong hạ viện, di sản của chế độ dân chủ giai đoạn 1946 -1964 và được quân đội làm cho sâu sắc thêm, vẫn được giữ nguyên. Sao Paulo chỉ có 70 đại biểu hạ viện; đáng lẽ thành phố này phải có hơn 100 đại biểu, nếu hệ thống tôn trọng nguyên tắc “mỗi người một phiếu”. Hệ thống dành tỉ lệ đại diện quá cao cho các bang lạc hậu nhất, nơi mà xã hội và cử tri có rất ít quyền tự chủ trong quan hệ với chính quyền địa phương.
Tôi tin rằng nếu chúng tôi, chí ít, cứ kiên quyết đòi giảm bớt sự bất cân xứng về đại diện theo tỉ lệ thì chắc chắn là tốt hơn. Nhìn lại, tôi nghĩ tốt nhất là áp dụng hệ thống phiếu bầu theo khu vực bầu cử. Trong Hội đồng Lập hiến, hệ thống dựa trên khu vực bầu cử không được các lực lượng “tiến bộ” đánh giá cao. Họ nghĩ rằng nó sẽ củng cố quyền lực của các ông trùm chính trị ở địa phương. Chúng tôi đã không nhận thức được rằng cùng với việc di cư từ nông thôn vào đô thị, sẽ không còn cơ sở cho suy nghĩ như thế. Nếu phiếu bầu tính theo khu vực và tỉ lệ thuận với dân số, những người sống trong các khu trung tâm đô thị (nơi có hơn một phần ba dân cư và là nơi có nhiều người “tiến bộ” hơn) sẽ có nhiều đại diện hơn về chính trị. Hiện nay, hiến pháp cấm bỏ phiếu theo khu vực. Phiếu bầu phải theo tỉ lệ!
Hệ thống chính phủ
Hệ thống chính phủ cũng đã được thảo luận. Chế độ đại nghị đã được ủy ban thảo luận vấn đề này thông qua, nhưng phiên họp toàn thể của quốc hội đã bác bỏ phương án này. Chúng tôi quyết định rằng trưng cầu dân ý về hệ thống chính phủ sẽ được tổ chức trong vòng 5 năm tới. Năm 1993, PSDB ủng hộ chế độ đại nghị với hệ thống dựa trên khu vực hỗn hợp, tương tự như nước Đức. Nhưng chế độ tổng thống đã thắng khi cử tri đoàn được đề nghị biểu quyết về vấn đề này trong cuộc trưng cầu dân ý.
Trở lại với Hội đồng Lập hiến, chúng tôi đã tạo ra được công cụ mà hệ thống đại nghị của Italy gợi ý – những biện pháp tạm thời thay thế cho các nghị định của chế độ độc tài. Chúng tôi lo ngại về việc cung cấp cho bộ máy hành pháp công cụ hành động và không bị quốc hội ngăn chặn. Biện pháp sẽ có giá trị trong hệ thống đại nghị và được tạo ra với giả định rằng cuối cùng, hệ thống đại nghị sẽ được áp dụng. Nhưng không xảy ra chuyện đó, và các biện pháp tạm thời chấm dứt khi áp dụng hệ thống tổng thống. Điều này làm cho tổng thống có quyền quá lớn trong việc sắp xếp chương trình nghị sự và là một trong những yếu tố làm cho quốc hội yếu đi. Nếu quốc hội nắm những quyền đang có một cách nghiêm túc, thì quốc hội sẽ chủ động hơn hẳn. Trên thực tế, mỗi khi có người mong muốn thảo luận về trách nhiệm giải trình của các vị bộ trưởng thì đều có thảo luận, nhưng hầu hết các nhà lập pháp thích làm theo kiểu tôi ủng hộ anh thì anh ủng hộ tôi hơn là thực hiện vai trò giám sát của mình đối với nhánh hành pháp mà mình phụ trách.
Hiện nay, chế độ đại nghị sẽ rất khó quản lí. Trong hệ thống liên bang với các địa phương có nhiều quyền lực như thế, mà dân cư lại phân tán - với quá nhiều bất bình đẳng và quá nhiều lợi ích cạnh tranh với nhau - tổng thống thực chất là người môi giới quyền lực. Khi quyết định như thế, tổng thống Brazil giống như ông vua, có trách nhiệm duy trì đất nước không bị tan vỡ. Người ta bỏ phiếu cho phương án tổng thống, nó cho ông/bà ta sức mạnh mang tính biểu tượng và quyền lực trên thực tế. Tôi có thể nói rằng tổng thống Brazil có nhiều quyền lực hơn tổng thống Mỹ trong việc thiết lập chương trình nghị sự.
Cơ chế cải cách hiến pháp
Việc giao cho quốc hội quyền soạn thảo hiến pháp diễn ra như thế nào? Ông rút ra được những bài học nào từ kinh nghiệm đó?
Chủ tịch hạ viện, Ulysses Guimaraes, được bầu làm chủ tịch Hội đồng Lập hiến, và ông chỉ định tôi đưa ra những luật lệ xác định cách thức hoạt động của quốc hội. Rất khó thông qua luật lệ, vì các nhà lập pháp cho rằng luật lệ đó sẽ làm giảm quyền lực của họ. Thái độ giữ thế thượng phong của các nghị sĩ như thế làm tôi nhớ lại giai đoạn khi tôi làm giáo sư ở Pháp, năm 1968, khi người ta nói nhiều về “cấm những biện pháp cấm đoán”, đến mức người ta nghĩ là phải bắt đầu từ việc chấm dứt cấm đoán, hoàn toàn tự do. Một bản dự thảo sơ bộ đã bị bác bỏ, bản này được soản thảo bởi một nhóm nhân sĩ dưới quyền lãnh đạo của Afonso Arinos, một luật gia khả kính, sau khi làm chủ tịch ủy ban của chính phủ chuẩn bị dự thảo hiến pháp, đã được bầu làm thượng nghị sĩ đại diện cho thành phố Rio de Janeiro.
Chúng tôi theo mô hình Bồ Đào Nha. Chúng tôi lập ra tám ủy ban chuyên đề: các quyền và những biện pháp bảo đảm, tổ chức các nhánh của chính phủ và trật tự chính trị, trật tự kinh tế, trật tự xã hội và các quyền xã hội, v.v. Và 24 tiểu ban. Từ quan điềm chính thức, cách làm như thế quyết định mô hình hiến pháp. Mỗi đảng cử các thành viên của mình vào các ủy ban và các tiểu ban (tỉ lệ thuận với số ghế họ nắm trong cơ quan lập pháp). Ngoài ra, còn thành lập ủy ban hệ thống hóa để tổng hợp kiến nghị của các ủy ban khác nhau. Thượng nghị sĩ Bernardo Cabral được bầu làm báo cáo viên tổng hợp về hiến pháp để củng cố những đề xuất đã được chuẩn bị kĩ lưỡng hơn. Ủy ban đó là linh hồn của bản hiến pháp mới. Họ nói rằng hiến pháp, với gần 250 điều, là dài. Và đúng là dài thật. Nhưng không được quên rằng, nếu được soạn thảo trên cơ sở tất cả các văn bản đã được các ủy ban và tiểu ban thông qua thì bản hiến pháp này phải có 2.000 điều. Ủy ban hệ thống hóa đã có những cố gắng phi thường mới biến được hàng trăm đề xuất thành hình thức hợp lý hơn.
Chúng tôi bầu một luật sư theo phái tự do và ủng hộ thể chế đại nghị, Thượng nghị sĩ Afonso Arinos de Mello Franco, làm chủ tịch ủy ban hệ thống hóa. Thượng nghị sĩ Jarbas Passarinho và tôi, cộng với hạ nghị sĩ của Rio de Janeiro, đã được bổ nhiệm làm phó chủ tịch điều hành chuyên trách. Đề nghị đầu tiên của báo cáo viên tổng hợp là ủng hộ chế độ đại nghị. Trong ủy ban hệ thống hóa, chúng tôi chọn phương án này và chế độ đại nghị thắng.
Cân bằng quyền lực
Chiến thắng đó đã làm cho cả nước bối rối vì Sarney không thích chế độ đại nghị. Có lúc người ta đã đề xuất nhiệm kỳ tổng thống ngắn hơn, chỉ kéo dài 5 năm, với điều kiện là tổng thống bổ nhiệm thủ tướng của chế độ đại nghị. Lãnh đạo đảng tôi lúc đó, Mário Covas, không chấp nhận đề xuất này, vì nó có thể làm cho chế độ đại nghị trở thành khả thi. Đáp lại, Sarney tổ chức và thành lập nhóm gọi là Centrão (Trung tâm rộng). Đây là nhóm bảo thủ nhất trong Hội đồng Lập hiến, và đấy là sự cáo chung của chế độ đại nghị. Hệ thống tổng thống cuối cùng đã được đem ra bỏ phiếu và đã được thông qua. Tuy nhiên, như tôi đã nói bên trên, các biện pháp tạm thời, khi kết hợp với chế độ tổng thống, tạo cho tổng thống quyền quyết định quá lớn.
Biện pháp này tạo điều kiện cho tổng thống - khi có vấn đề rất quan trọng hay khẩn cấp - đưa ra quyết định mà ông ta muốn trước khi quốc hội tuyên bố quan điểm của mình. Quốc hội dành ra 30 ngày để thành lập ủy ban nhằm đánh giá xem liệu các biện pháp tạm thời có phù hợp với các tiêu chí về cấp bách và thích đáng hay không. Nhưng, không có ủy ban nào được thành lập để đánh giá hàng trăm biện pháp tạm thời được nhánh hành pháp gửi tới. Cuối giai đoạn tôi làm tổng thống, quốc hội tìm cách hạn chế việc tái ban hành những biện pháp tạm thời (ví dụ, biện pháp tạm thời chính để thực hiện Real Plan đã được tái ban hành suốt mấy năm, trước khi nó được cơ quan lập pháp thông qua). Đã có quyết định là biện pháp tạm thời này sẽ có hiệu lực tối đa là 60 ngày, và vì chương trình nghị sự của quốc hội sẽ bị chặn lại cho đến khi những biện pháp tạm thời “còn treo” được đem ra bỏ phiếu. Nhưng đáng lẽ phải tăng tính chủ động của quốc hội, thì sự thay đổi này lại làm gia tăng quyền lực của hành pháp trong qúa trình thiết lập chương trình nghị sự. Như vậy là, trên thực tế, tổng thống nước cộng hòa là người lập pháp. Đến mức mà hiện nay Tòa án Tối cao đã buộc quốc hội thành lập các ủy ban, với nhiệm vụ là bỏ phiếu cho phép tiếp tục các biện pháp tạm thời.
Đối trọng hiệu quả với hành pháp là ngành tư pháp và Bộ Công cộng (Ministerio Publico) [cơ quan của các ủy viên công tố, hoạt động cả ở cấp bang lẫn liên bang], cả hai đều đã được củng cố bởi các điều khoản trong hiến pháp 1988. Tòa án Tối cao, trên thực tế, đã trở thành toà bảo hiến; chứ không chỉ thụ động trong việc tái thẩm theo hiến pháp. Nó có quyền buộc quốc hội đưa ra quyết định khi cho rằng cơ quan này chần chừ chưa quyết định, thực ra là ngăn chặn việc thực thi các điều khoản của hiến pháp. Ngoài ra, hiến pháp còn cho Bộ Công cộng được hoàn toàn tự chủ. Các thành viên của bộ này có trách nhiệm bảo vệ việc truyền bá các quyền của xã hội. Họ có thể điều tra và luận tội thống đốc, tổng thống, hay bộ trưởng và đưa họ ra trước ngành tư pháp để trả lời các cáo buộc. Và họ làm như vậy một cách độc lập với hành pháp, thế là tốt, và có hiệu quả. Ban đầu, cơ quan này bị chính trị hóa quá mức. Trên thực tế, đấy là một chi nhánh của PT, lúc đó nằm bên phe đối lập. Nhưng, trong những năm gần đây Bộ Công cộng đã tiến hóa rồi. Đấy là thành phần quan trọng của hệ thống đối trọng và cân bằng, cần phải như thế vì ở Brazil quyền lực của hành pháp là cực kì to lớn.
Chúng tôi có hệ thống phức tạp, cho tổng thống quyền hành khá lớn, trong khi lại tạo được những cơ chế khác, buộc chính trị phải bị ngành tư pháp kiểm soát chặt chẽ. Quốc hội thông qua một đạo luật, nhưng đạo luật này có thể vô hiệu, vì một người nào đó có thể kháng cáo lên tòa án, nói rằng đạo luật mới mâu thuẫn với hiến pháp. Toàn bộ hệ thống ra quyết định là rất cồng kềnh.
Hoàn cảnh kinh tế
Tình hình kinh tế có vai trò gì trong quá trình chuyển hóa của Brazil? Nó giúp huy động xã hội đến mức độ nào? Nó làm suy yếu chính phủ quân sự đến mức độ nào? Nó có tạo ra rủi ro cho quá trình chuyển hóa không?
Ban đầu, các tổ chức trong khu vực tư nhân tung ra lời kêu gọi ủng hộ đảo chính. Năm 1964, tống thống quân sự đầu tiên, tướng Castelo Branco, đã tiến hành cuộc cải cách kinh tế lớn nhằm thúc đẩy giai đoạn tăng trưởng mới: lạm phát giảm, hệ thống thuế khóa được sắp xếp một cách hợp lí, và các cơ chế mới đã được đặt ra để cung cấp tài chính cho chính phủ và các doanh nghiệp của chính phủ. Kết quả đơm hoa kết trái trong chính phủ quân sự thứ hai, từ năm 1968 đến 1973, khi xảy ra cái gọi là phép màu kinh tế. Tăng trưởng thật là ngoạn mục, nhưng lợi ích lại tập trung một cách không cân xứng vào tay giai cấp hữu sản và trung lưu.
Khởi đầu của việc nới lỏng căng thẳng của chế độ này lại xảy ra đúng vào lúc phép màu kinh tế cáo chung. Cuộc khủng hoảng dầu mỏ đầu tiên [năm 1973] giáng cho Brazil một đòn rất nặng vì chúng tôi nhập khẩu hầu như toàn bộ số dầu mà chúng tôi tiêu thụ. Mặc dù vậy, kinh tế tiếp tục tăng trưởng, vì chính phủ quyết định vay nước ngoài, tận dụng lợi thế của số tiền gọi là dollar-dầu khí hiện đang sẵn, và tiến hành một chương trình đầu tư đầy tham vọng. Chương trình này tạo ra phản ứng tiêu cực lớn đầu tiên của giới kinh doanh đối với chế độ. Khu vực tự do hơn nghĩ rằng chính phủ - lúc đó đang nằm dưới quyền tướng/tổng thống Ernesto Geisel - đã trở nên quá tập quyền. Một số người ngày càng xích lại gần hơn với phe đối lập. Họ không thích sự kết hợp giữa siêu tập quyền về kinh tế với chế độ độc tài về chính trị. Trong giai đoạn tăng trưởng này, lạm pháp do nợ nước ngoài tăng tốc. Sức mua của tiền lương giảm, thổi làn gió mới vào phong trào công đoàn và được thể hiện trong kết quả những cuộc bầu cử quốc hội năm 1974 và 1978 - ủng hộ các đảng đối lập.
Tình hình kinh tế chuyển sang giai đoạn mới với cú sốc dầu mỏ thứ hai và lãi suất tăng đột ngột vào năm 1979. Lạm phát vọt lên hơn 100% một năm, và tốc độ tăng trưởng giảm đáng kể. Năm 1981, lần đầu tiên, kể từ giữa những năm 1960, Brazil rơi vào tình trạng suy thoái, thúc đẩy các chiến dịch của các đảng phái nhằm chống lại thống đốc các bang. Những cuộc đấu tranh vì dân chủ và thúc đầy tăng trưởng kinh tế và nâng lương đã bắt đầu liên kết với nhau. Năm 1982, Brazil đề nghị Quĩ tiền tệ quốc tế (IMF) giúp đỡ nước này vì không thể trả được tiền lãi các khoản nợ nước ngoài. Các khoản giúp đỡ của IMF đã buộc chính phủ phải trả giá đắt về chính trị. Tôi nhớ rằng chúng tôi không phê chuẩn nghị định về cắt giảm tiền lương do IMF áp đặt và được bên hành pháp gửi tới quốc hội. Một thượng nghị sĩ đối lập và tôi vừa tạo áp lực vừa thuyết phục chủ tịch thượng viện, Nilo Coelho, thành viên đảng ủng hộ chính phủ, thông qua quyết định của hạ viện là bỏ phiếu chống lại nghị định đó. Đây là đòn quyết định. Một tuần sau, chủ tịch thượng viện bị một cơn đau tim nặng; tình hình chính trị kịch tính đến mức ông phải trả giá bằng chính mạng sống của mình.
Sau năm 1982, rõ ràng là chế độ đã đánh mất nguồn lực chính của tính chính danh: Phát triển kinh tế. Giới kinh doanh không còn sợ lực lượng cánh tả vũ trang nữa; lực lượng này đã bị kiềm chế và đánh bại trong giai đoạn từ năm 1968 đến năm 1976 rồi. Nếu một mặt, người ta không sợ rối loạn và mặt khác, không có triển vọng phát triển, thì giới doanh nhân đã sẵn sàng đặt cược vào sự cáo chung chế độ quân sự. Tuy nhiên, trừ những người có tư tưởng tự do hơn và táo bạo hơn, nói chung, các nhà lãnh đạo trong lĩnh vực kinh doanh là những người chậm trễ.
Lúc đầu, nhiều chính phủ dân chủ mới đã phải đối mặt với những khó khăn kinh tế nghiêm trọng. Lạm phát lại vọt lên một lần nữa, làm cho mọi người nghĩ rằng dân chủ không có giá trị gì trong việc cải thiện nền kinh tế. Chuyện đó có xảy ra không?
Có và không. Thật vậy, dân chủ đã không cải thiện được tình hình kinh tế. Ngược lại, lạm phát tiếp tục tăng, chỉ tạm thời gián đoạn do những kế hoạch bình ổn kế tiếp nhau, tất cả các kế hoạch đó đều không thể kiểm soát được lạm phát. Tuy nhiên, chính trị tiếp tục sinh ra những chương trình nghị sự mới và những niềm hi vọng mới, cùng với Hội đồng Lập hiến, trở về với các cuộc bầu cử trực tiếp tổng thống và quá trình luận tội vị tổng thống dân cử đầu tiên.
Lạm phát thật khủng khiếp, nhưng nó không đình chỉ hoàn toàn nền kinh tế hay xã hội. Brazil đã có những kinh nghiệm có một không hai về kiểm soát lạm phát phi mã, có thể nói như thế. Chúng tôi đã lập “chỉ mục” tài sản [tài sản và tiền lương đã được điều chỉnh] bằng cách điều chỉnh các khoản tiền gửi và các khoản nợ dựa trên chỉ số lạm phát chính thức. “Lập chỉ mục phi mã” (hyperindexing) nền kinh tế giúp tạo ra một mức độ “bình thường” nào đó, mặc dù không ổn định, dẫu có làm cho tăng trưởng trở nên khó khăn và thụt lùi về mặt phân phối. Hiểu được cái sự “bình thường kì quặc” của tình hình xã hội và kinh tế - và khả năng khắc phục nó - là yếu tố cần thiết để xây dựng Real Plan.
Còn tiếp
Trong số các sĩ quan đang tại ngũ chỉ có một người phản đối quyết định của ủy ban, đấy là viên tướng chỉ huy tập đoàn quân Đông Bắc. Chúng tôi lặng lẽ cất chức ông ta; ông ta được chuyển sang lực lượng trù bị mà không có bất kì sự cố lớn nào. Nói cách khác, các sĩ quan quân đội tuân lệnh, và tiếp tục như thế với Lula và bây giờ là với vị tổng thống mới, ông này còn thành lập Ủy ban Sự thật để làm rõ trách nhiệm về những sự kiện đã xảy ra dưới chính quyền quân sự. Quá trình chuyển hóa sang chế độ dân chủ diễn ra chậm chạp, từng bước một và thất thường, nhưng giờ không còn bị nguy cơ đảo chính quân sự ám ảnh nữa. Trước đó, quân đội thường tổ chức kỉ niệm ngày 1 tháng 4 (họ gọi là cách mạng, còn chúng tôi gọi là đảo chính); nhưng đến giai đoạn tôi cầm quyền thì chấm dứt hẳn. Quân đội thôi không nói về vai trò của nó trong việc “phục hồi dân chủ” nữa; trong giai đoạn tôi nắm quyền, không ai nói như vậy, cũng không còn những buổi lễ kỉ niệm sự kiện đó nữa.
Các quan chức dân sự kiểm soát lực lượng vũ trang
Quá trình chuyển hóa của Brazil diễn ra trong mấy năm, và phải mất mấy chục năm mới hình thành được mối quan hệ giữa lực lượng vũ trang và chính phủ dân sự. Ở Ai Cập hiện đại, thật khó mà chấp nhận rằng phải mất 25 năm mới giải quyết được vấn đề quân đội. Ở Brazil, có thể đẩy nhanh hơn được không? Nếu làm như thế thì tiến trình này có gặp nguy hiểm hay không?
Cần nhấn mạnh là ở Brazil phe đối lập chưa bao giờ đánh bại được lực lượng vũ trang. Có sự chuyển hóa trong nội bộ, trong lòng chế độ và ở bên ngoài chế độ, ngoài xã hội. Ở Argentina và Uruguay, có sự phân hóa trong quân đội. Ở Chile, các lực lượng vũ trang cũng không bị đánh bại. Pinochet cầm quyền trong tám năm. Ở đây, quá trình cũng diễn ra một cách từ từ; không có vụ đổ vỡ nào. Dấu hiệu đầu tiên của sự đổ vỡ là Hội đồng Lập hiến hoạt động trong những năm 1987-1988, bởi vì cho đến lúc đó, quá trình chuyển hóa thực chất là đã diễn ra trong khuôn khổ luật pháp của chế độ độc tài, mặc dù là độc tài, do áp lực của phe đối lập, đã không còn khắt khe như trước nữa.
Một điểm vẫn chưa được giải quyết: Ân xá cho cả hai bên. Luật Ân xá đã được quốc hội thông qua năm 1979, nhưng lúc đó vẫn là chế độ quân sự, không có quyền bầu cử, không có đầy đủ các quyền tự do. Hiện nay, người ta đang tranh cãi việc ân xá tất cả mọi người – cả những người chịu trách nhiệm về những vụ tra tấn lẫn những kẻ đã từng tra tấn. Cách đây khoảng hai năm, Tòa án tối cao quyết định rằng ân xá nghĩa là ân xá tất cả những người đó. Cùng với việc thành lập Ủy ban Sự thật, vấn đề lại một lần nữa được hâm nóng lên. Để làm cho giới quân nhân bình tĩnh trở lại, người ta quyết định rằng Ủy ban sẽ làm rõ các sự kiện, và không trừng phạt những người chịu trách nhiệm.
Có bao giờ xuất hiện nỗi lo sợ về sự can thiệp của quân đội, làm đảo lộn quá trình? Vai trò của tổ chức xã hội trong việc ngăn chặn sự can thiệp của giới quân nhân?
Ngay sau khi được bầu làm tổng thống, một trong những bước đầu tiên mà Tancredo Neves làm là bổ nhiệm bộ trưởng Lục quân, một vị tướng có nhiều khả năng sẽ bảo vệ và che chở chúng tôi, trước phản ứng có thể xảy ra của giới quân nhân. Tôi đã nhắc đến ông ta, tướng Leonidas Pires Goncalves. Ông không phải là người theo phe cứng rắn, mà là một quân nhân chuyên nghiệp điển hình, và sau khi Tancredo từ trần, đã trấn an được Sarney rằng, không thể nào có chuyện quay lại chế độ độc tài được nữa. Người đứng đầu cơ quan thông tin, đây cũng là chức vụ quan trọng, cũng là một người công bằng. Từ lúc đó trở đi, khi Hội đồng Lập hiến đã bắt đầu thảo luận, chúng tôi không còn nghĩ rằng sẽ xảy ra bất cứ sự thụt lùi nào; quốc hội hành động như thể đã được (và thực ra là được) tự do hoàn toàn vậy.
Quân đội không bao giờ chấp nhận hệ tư tưởng độc tài, họ luôn luôn nói rằng sẽ chỉ nắm quyền trong một thời gian ngắn, để đảm bảo cho chế độ dân chủ trong tương lai mà thôi. Đấy cũng là cái khó khăn của họ. Nắm quyền tạo ra cho lực lượng vũ trang, như một thiết chế, nhiều vấn đề. Geisel tìm cách giành lại quyền kiểm soát các mảng liên quan nhiều nhất đến tra tấn, tức là những mảng có nhiều quyền lực trong giai đoạn đàn áp tàn bạo nhất. Ông đã thành công trong tái lập hệ thống cấp bậc trong giới quân nhân. Tuy nhiên, sự kháng cự nội bộ đối với quá trình mở cửa vẫn không chấm dứt. Trong những năm 1980-1981, phái cực hữu đã tiến hành mấy cuộc tấn công với sự tham gia trực tiếp của một số quân nhân.
Sarney có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo rằng sẽ không có thụt lùi, vì ông là người theo phái tự do nhưng bảo thủ và đã từng phục vụ chế độ quân sự. Bỗng nhiên, ông bắt đầu công khai gặp gỡ những người đại diện cánh tả. Ví dụ, ông tiếp họ trong dinh tổng thống. Đó là hành động quan trọng trong việc đưa ra tín hiệu nói rằng việc sử dụng súng đạn đã thuộc về quá khứ. Rồi Bức tường Berlin sụp đổ năm 1989, Chiến tranh Lạnh kết thúc, nhiều sự kiện đến mức khi Lula tranh cử tổng thống với Collor (Fernando Affonso Collor de Mello làm tổng thống Brazil từ năm 1990 đến năm 1992 – ND), phong trào công nhân và các phong trào khác đã phát triển rầm rộ và người ta không còn sợ đảo chính quân sự nữa.
Nhiều cuộc chuyển hóa gặp khó khăn với bộ máy cảnh sát và an ninh do chế độ quân sự để lại. Kinh nghiệm của Brazil trong lĩnh vực này là gì?
Dưới chế độ quân sự, cảnh sát bang nằm dưới quyền kiểm soát trực tiếp của quân đội. Cho nên bang nào cũng có cảnh sát vũ trang - một số đơn vị rất mạnh, ví dụ như Sao Paulo và Minas – nằm trong tay quân đội. Họ vẫn có ảnh hưởng ngay cả sau khi đã có cuộc bầu cử trực tiếp thống đốc, năm 1982. Mãi tới năm 1988, khi có bản hiến pháp mới thì quyền của thống đốc đối với cảnh sát vũ trang trong bang của họ mới được qui định về mặt pháp lí.
Dân chúng có phê phán cảnh sát và kêu gọi đưa những người tham gia đàn áp ra tòa hay không? Giải quyết như thế nào?
Có, tất nhiên rồi. Đó là toàn bộ cuộc tranh cãi về Luật Ân xá. Không có điểu khoản nào trong bộ luật này bị sửa đổi. Nhưng hiện nay, mỗi khi có người nào đó từng tham gia các nhóm đàn áp được bổ nhiệm chức vụ nào đó là lập tức xuất hiện áp lực rất lớn nhắm vào họ. Báo chí và các nhóm bảo vệ nhân quyền rất cảnh giác, vì vậy tất cả các vụ bổ nhiệm hay thăng chức những quan chức đó đều được giám sát chặt chẽ. Các quan chức đó không phải đi tù, nhưng sự nghiệp của họ thì bị ngăn chặn, không nhiều thì ít.
Giới quân sự coi ông là người thế nào - một chính trị gia, vốn là con và cháu của các quân nhân? Điều đó có giúp ông hiểu được động lực?
Vâng, hoàn cảnh gia đình đã giúp tôi hiểu được luật lệ. Tôi rất chú ý tới quân đội. Họ muốn được tăng lương và có trang thiết bị - pháo, máy bay, v.v. Nhưng, tôi không có tiền để làm việc đó, thậm chí là tăng lương hay mua rất nhiều thứ. Họ muốn được người ta chú ý tới mình. Tôi đã tham dự những buổi lễ kỷ niệm quan trọng của quân đội, tôi thường tới những buổi tập trận của Hải quân. Tôi đã vào rừng và qua đêm ở đó để theo dõi việc huấn luyện của Lục quân, và mỗi lần một vị sĩ quan nào đó được phong hàm cấp tướng, tôi thường đi với bà xã. Đó là sự biệt đãi, vì họ cũng mang vợ theo. Tôi thường đọc một bài diễn văn ngắn, cho họ chỉ thị; bằng cách đó, chúng tôi bắt đầu thiết kế chiến lược phòng thủ Brazil, mà trước đó chưa có.
Họ có coi ông là thành viên gia đình quân nhân hay không?
Theo cách nào đó, thì có. Không công khai, nhưng họ thực sự biết rằng trong gia đình tôi có khoảng 10 hay 12 viên tướng, hai hoặc ba trong số đó là bộ trưởng các lực lượng vũ trang. Có truyền thống, nhưng gia đình tôi cũng rất tiến bộ, từ ông nội tôi đến cha tôi. Từ sau cuộc chiến tranh với Paraguay, quân đội đã phản đối chế độ nô lệ và tham gia vào chiến dịch bài trừ chế độ này. Họ cảm thấy mình là những “người cha của quê hương”, những người chịu trách nhiệm đối với đất nước. Giới quân nhân luôn luôn tránh xa việc kinh doanh; nhà nước có, thị trường thì không. Cha tôi còn là luật sư, chứ không chỉ là quân nhân.
Ruth, vợ tôi, người Sao Paulo - và cũng là người rất không thích giới quân nhân - được mời tới học viện quân sự để giảng bài. Cô rất mừng vì nhận ra rằng đã có rất nhiều thay đổi, rằng lực lượng vũ trang đã hiện đại hóa. Cũng đã có nhiều thay đổi về mặt kỹ thuật, đặc biệt là Hải quân: Họ gửi nhiều người đi Mỹ học tập. Các bà vợ và con của các sĩ quan nghiên cứu trong các trường đại học. Quan hệ với vợ con đã làm thay đổi một cách từ từ tâm lí của các sĩ quan. Hiện nay tôi không tin là có một bộ phận quân đội còn giữ tư duy độc tài về chính trị, hay những lời tuyên bố rằng họ đứng trên phần còn lại của xã hội, chỉ có mình mới là những người bảo vệ quê hương.
Cải cách hiến pháp
Ông lập ra Hội đồng Lập hiến? Đâu là những vấn đề chính trị quan trọng nhất mà ông phải giải quyết? Đã có những thay đổi nào trong hệ thống bầu cử? Những vấn đề gì có thể làm khác đi?
Đã có cuộc thảo luận rộng rãi về việc liệu phải có Hội đồng Lập hiến hay sẽ là quốc hội bình thường với quyền viết lại hiến pháp. Cuối cùng, đó là quốc hội bình thường với quyền chấp bút các điều khoản của hiến pháp. Sự khác biệt khá tinh tế, bởi vì trong cả hai trường hợp, các đại diện đều do dân cử, nhưng quốc hội bình thường thì trao quyền lập hiến cho những người đang nghĩ đến quá trình tái tranh cử của chính mình.
Công thức này đã được quyết định trong thời Sarney cầm quyền và được quốc hội thông qua. Nói cách khác, điều khoản sau đây đã được công bố: Trong kì bầu cử sắp tới (1986), các đại biểu và thượng nghị sĩ được bầu sẽ có nhiệm vụ hiến định là thông qua bản hiến pháp mới bằng đa số đơn giản (50% phiếu cộng 1).
Vấn đề chính trị lớn trong quốc hội lần này là quyền lực của hiến pháp trong việc giải quyết vấn đề liên bang. Điều đáng lo ngại là quân đội đã tập quyền hóa tất cả mọi thứ, trong đó có hệ thống thuế khóa, và họ đã bóp nghẹt chính quyền bang và chính quyền địa phương. Thậm chí trước khi có Hội đồng Lập hiến, dưới thời Figueiredo, các địa phương đã tạo ra được áp lực mạnh mẽ, và một số loại thuế đã được giao cho chính quyền địa phương để họ có thể có thêm thu nhập. Bản hiến pháp mới đặc biệt chú trọng tới quá trình phân cấp thu nhập. Cơ sở thu thuế của chính quyền địa phương và bang tăng lên, và phần thuế mà liên bang chia cho các chính quyền địa phương cũng gia tăng. Một nửa trong số hai khoản thuế chính của liên bang được phân phối lại cho chính quyền bang và địa phương, dựa trên các tiêu chí về dân số và thu nhập. Câu hỏi về biện pháp phân phối thuế khóa là chủ đề chính của cuộc tranh luận trong quốc hội.
Thế rồi vị tổng thống đương nhiệm Sarney lên tiếng, ông nói rằng Brazil sẽ trở nên không thể quản lí được vì hiến pháp mới phân cấp thu nhập, nhưng không giao trách nhiệm tương ứng. Tất cả các khoản an sinh xã hội tiếp tục nằm trong tay chính phủ liên bang, hiện nay đã phình ra do các quyền xã hội được Hội đồng Lập hiến tạo ra. Điều này buộc chúng tôi, trong chính quyền của tôi, tăng các khoản thuế liên bang, tức là những khoản thuế không chia cho chính quyền bang và chính quyền địa phương. Gánh nặng thuế khóa gia tăng.
Hệ thống bầu cử
Hiến pháp còn xác định hệ thống bầu cử. Đại diện thiếu cân đối của các bang trong hạ viện, di sản của chế độ dân chủ giai đoạn 1946 -1964 và được quân đội làm cho sâu sắc thêm, vẫn được giữ nguyên. Sao Paulo chỉ có 70 đại biểu hạ viện; đáng lẽ thành phố này phải có hơn 100 đại biểu, nếu hệ thống tôn trọng nguyên tắc “mỗi người một phiếu”. Hệ thống dành tỉ lệ đại diện quá cao cho các bang lạc hậu nhất, nơi mà xã hội và cử tri có rất ít quyền tự chủ trong quan hệ với chính quyền địa phương.
Tôi tin rằng nếu chúng tôi, chí ít, cứ kiên quyết đòi giảm bớt sự bất cân xứng về đại diện theo tỉ lệ thì chắc chắn là tốt hơn. Nhìn lại, tôi nghĩ tốt nhất là áp dụng hệ thống phiếu bầu theo khu vực bầu cử. Trong Hội đồng Lập hiến, hệ thống dựa trên khu vực bầu cử không được các lực lượng “tiến bộ” đánh giá cao. Họ nghĩ rằng nó sẽ củng cố quyền lực của các ông trùm chính trị ở địa phương. Chúng tôi đã không nhận thức được rằng cùng với việc di cư từ nông thôn vào đô thị, sẽ không còn cơ sở cho suy nghĩ như thế. Nếu phiếu bầu tính theo khu vực và tỉ lệ thuận với dân số, những người sống trong các khu trung tâm đô thị (nơi có hơn một phần ba dân cư và là nơi có nhiều người “tiến bộ” hơn) sẽ có nhiều đại diện hơn về chính trị. Hiện nay, hiến pháp cấm bỏ phiếu theo khu vực. Phiếu bầu phải theo tỉ lệ!
Hệ thống chính phủ
Hệ thống chính phủ cũng đã được thảo luận. Chế độ đại nghị đã được ủy ban thảo luận vấn đề này thông qua, nhưng phiên họp toàn thể của quốc hội đã bác bỏ phương án này. Chúng tôi quyết định rằng trưng cầu dân ý về hệ thống chính phủ sẽ được tổ chức trong vòng 5 năm tới. Năm 1993, PSDB ủng hộ chế độ đại nghị với hệ thống dựa trên khu vực hỗn hợp, tương tự như nước Đức. Nhưng chế độ tổng thống đã thắng khi cử tri đoàn được đề nghị biểu quyết về vấn đề này trong cuộc trưng cầu dân ý.
Trở lại với Hội đồng Lập hiến, chúng tôi đã tạo ra được công cụ mà hệ thống đại nghị của Italy gợi ý – những biện pháp tạm thời thay thế cho các nghị định của chế độ độc tài. Chúng tôi lo ngại về việc cung cấp cho bộ máy hành pháp công cụ hành động và không bị quốc hội ngăn chặn. Biện pháp sẽ có giá trị trong hệ thống đại nghị và được tạo ra với giả định rằng cuối cùng, hệ thống đại nghị sẽ được áp dụng. Nhưng không xảy ra chuyện đó, và các biện pháp tạm thời chấm dứt khi áp dụng hệ thống tổng thống. Điều này làm cho tổng thống có quyền quá lớn trong việc sắp xếp chương trình nghị sự và là một trong những yếu tố làm cho quốc hội yếu đi. Nếu quốc hội nắm những quyền đang có một cách nghiêm túc, thì quốc hội sẽ chủ động hơn hẳn. Trên thực tế, mỗi khi có người mong muốn thảo luận về trách nhiệm giải trình của các vị bộ trưởng thì đều có thảo luận, nhưng hầu hết các nhà lập pháp thích làm theo kiểu tôi ủng hộ anh thì anh ủng hộ tôi hơn là thực hiện vai trò giám sát của mình đối với nhánh hành pháp mà mình phụ trách.
Hiện nay, chế độ đại nghị sẽ rất khó quản lí. Trong hệ thống liên bang với các địa phương có nhiều quyền lực như thế, mà dân cư lại phân tán - với quá nhiều bất bình đẳng và quá nhiều lợi ích cạnh tranh với nhau - tổng thống thực chất là người môi giới quyền lực. Khi quyết định như thế, tổng thống Brazil giống như ông vua, có trách nhiệm duy trì đất nước không bị tan vỡ. Người ta bỏ phiếu cho phương án tổng thống, nó cho ông/bà ta sức mạnh mang tính biểu tượng và quyền lực trên thực tế. Tôi có thể nói rằng tổng thống Brazil có nhiều quyền lực hơn tổng thống Mỹ trong việc thiết lập chương trình nghị sự.
Cơ chế cải cách hiến pháp
Việc giao cho quốc hội quyền soạn thảo hiến pháp diễn ra như thế nào? Ông rút ra được những bài học nào từ kinh nghiệm đó?
Chủ tịch hạ viện, Ulysses Guimaraes, được bầu làm chủ tịch Hội đồng Lập hiến, và ông chỉ định tôi đưa ra những luật lệ xác định cách thức hoạt động của quốc hội. Rất khó thông qua luật lệ, vì các nhà lập pháp cho rằng luật lệ đó sẽ làm giảm quyền lực của họ. Thái độ giữ thế thượng phong của các nghị sĩ như thế làm tôi nhớ lại giai đoạn khi tôi làm giáo sư ở Pháp, năm 1968, khi người ta nói nhiều về “cấm những biện pháp cấm đoán”, đến mức người ta nghĩ là phải bắt đầu từ việc chấm dứt cấm đoán, hoàn toàn tự do. Một bản dự thảo sơ bộ đã bị bác bỏ, bản này được soản thảo bởi một nhóm nhân sĩ dưới quyền lãnh đạo của Afonso Arinos, một luật gia khả kính, sau khi làm chủ tịch ủy ban của chính phủ chuẩn bị dự thảo hiến pháp, đã được bầu làm thượng nghị sĩ đại diện cho thành phố Rio de Janeiro.
Chúng tôi theo mô hình Bồ Đào Nha. Chúng tôi lập ra tám ủy ban chuyên đề: các quyền và những biện pháp bảo đảm, tổ chức các nhánh của chính phủ và trật tự chính trị, trật tự kinh tế, trật tự xã hội và các quyền xã hội, v.v. Và 24 tiểu ban. Từ quan điềm chính thức, cách làm như thế quyết định mô hình hiến pháp. Mỗi đảng cử các thành viên của mình vào các ủy ban và các tiểu ban (tỉ lệ thuận với số ghế họ nắm trong cơ quan lập pháp). Ngoài ra, còn thành lập ủy ban hệ thống hóa để tổng hợp kiến nghị của các ủy ban khác nhau. Thượng nghị sĩ Bernardo Cabral được bầu làm báo cáo viên tổng hợp về hiến pháp để củng cố những đề xuất đã được chuẩn bị kĩ lưỡng hơn. Ủy ban đó là linh hồn của bản hiến pháp mới. Họ nói rằng hiến pháp, với gần 250 điều, là dài. Và đúng là dài thật. Nhưng không được quên rằng, nếu được soạn thảo trên cơ sở tất cả các văn bản đã được các ủy ban và tiểu ban thông qua thì bản hiến pháp này phải có 2.000 điều. Ủy ban hệ thống hóa đã có những cố gắng phi thường mới biến được hàng trăm đề xuất thành hình thức hợp lý hơn.
Chúng tôi bầu một luật sư theo phái tự do và ủng hộ thể chế đại nghị, Thượng nghị sĩ Afonso Arinos de Mello Franco, làm chủ tịch ủy ban hệ thống hóa. Thượng nghị sĩ Jarbas Passarinho và tôi, cộng với hạ nghị sĩ của Rio de Janeiro, đã được bổ nhiệm làm phó chủ tịch điều hành chuyên trách. Đề nghị đầu tiên của báo cáo viên tổng hợp là ủng hộ chế độ đại nghị. Trong ủy ban hệ thống hóa, chúng tôi chọn phương án này và chế độ đại nghị thắng.
Cân bằng quyền lực
Chiến thắng đó đã làm cho cả nước bối rối vì Sarney không thích chế độ đại nghị. Có lúc người ta đã đề xuất nhiệm kỳ tổng thống ngắn hơn, chỉ kéo dài 5 năm, với điều kiện là tổng thống bổ nhiệm thủ tướng của chế độ đại nghị. Lãnh đạo đảng tôi lúc đó, Mário Covas, không chấp nhận đề xuất này, vì nó có thể làm cho chế độ đại nghị trở thành khả thi. Đáp lại, Sarney tổ chức và thành lập nhóm gọi là Centrão (Trung tâm rộng). Đây là nhóm bảo thủ nhất trong Hội đồng Lập hiến, và đấy là sự cáo chung của chế độ đại nghị. Hệ thống tổng thống cuối cùng đã được đem ra bỏ phiếu và đã được thông qua. Tuy nhiên, như tôi đã nói bên trên, các biện pháp tạm thời, khi kết hợp với chế độ tổng thống, tạo cho tổng thống quyền quyết định quá lớn.
Biện pháp này tạo điều kiện cho tổng thống - khi có vấn đề rất quan trọng hay khẩn cấp - đưa ra quyết định mà ông ta muốn trước khi quốc hội tuyên bố quan điểm của mình. Quốc hội dành ra 30 ngày để thành lập ủy ban nhằm đánh giá xem liệu các biện pháp tạm thời có phù hợp với các tiêu chí về cấp bách và thích đáng hay không. Nhưng, không có ủy ban nào được thành lập để đánh giá hàng trăm biện pháp tạm thời được nhánh hành pháp gửi tới. Cuối giai đoạn tôi làm tổng thống, quốc hội tìm cách hạn chế việc tái ban hành những biện pháp tạm thời (ví dụ, biện pháp tạm thời chính để thực hiện Real Plan đã được tái ban hành suốt mấy năm, trước khi nó được cơ quan lập pháp thông qua). Đã có quyết định là biện pháp tạm thời này sẽ có hiệu lực tối đa là 60 ngày, và vì chương trình nghị sự của quốc hội sẽ bị chặn lại cho đến khi những biện pháp tạm thời “còn treo” được đem ra bỏ phiếu. Nhưng đáng lẽ phải tăng tính chủ động của quốc hội, thì sự thay đổi này lại làm gia tăng quyền lực của hành pháp trong qúa trình thiết lập chương trình nghị sự. Như vậy là, trên thực tế, tổng thống nước cộng hòa là người lập pháp. Đến mức mà hiện nay Tòa án Tối cao đã buộc quốc hội thành lập các ủy ban, với nhiệm vụ là bỏ phiếu cho phép tiếp tục các biện pháp tạm thời.
Đối trọng hiệu quả với hành pháp là ngành tư pháp và Bộ Công cộng (Ministerio Publico) [cơ quan của các ủy viên công tố, hoạt động cả ở cấp bang lẫn liên bang], cả hai đều đã được củng cố bởi các điều khoản trong hiến pháp 1988. Tòa án Tối cao, trên thực tế, đã trở thành toà bảo hiến; chứ không chỉ thụ động trong việc tái thẩm theo hiến pháp. Nó có quyền buộc quốc hội đưa ra quyết định khi cho rằng cơ quan này chần chừ chưa quyết định, thực ra là ngăn chặn việc thực thi các điều khoản của hiến pháp. Ngoài ra, hiến pháp còn cho Bộ Công cộng được hoàn toàn tự chủ. Các thành viên của bộ này có trách nhiệm bảo vệ việc truyền bá các quyền của xã hội. Họ có thể điều tra và luận tội thống đốc, tổng thống, hay bộ trưởng và đưa họ ra trước ngành tư pháp để trả lời các cáo buộc. Và họ làm như vậy một cách độc lập với hành pháp, thế là tốt, và có hiệu quả. Ban đầu, cơ quan này bị chính trị hóa quá mức. Trên thực tế, đấy là một chi nhánh của PT, lúc đó nằm bên phe đối lập. Nhưng, trong những năm gần đây Bộ Công cộng đã tiến hóa rồi. Đấy là thành phần quan trọng của hệ thống đối trọng và cân bằng, cần phải như thế vì ở Brazil quyền lực của hành pháp là cực kì to lớn.
Chúng tôi có hệ thống phức tạp, cho tổng thống quyền hành khá lớn, trong khi lại tạo được những cơ chế khác, buộc chính trị phải bị ngành tư pháp kiểm soát chặt chẽ. Quốc hội thông qua một đạo luật, nhưng đạo luật này có thể vô hiệu, vì một người nào đó có thể kháng cáo lên tòa án, nói rằng đạo luật mới mâu thuẫn với hiến pháp. Toàn bộ hệ thống ra quyết định là rất cồng kềnh.
Hoàn cảnh kinh tế
Tình hình kinh tế có vai trò gì trong quá trình chuyển hóa của Brazil? Nó giúp huy động xã hội đến mức độ nào? Nó làm suy yếu chính phủ quân sự đến mức độ nào? Nó có tạo ra rủi ro cho quá trình chuyển hóa không?
Ban đầu, các tổ chức trong khu vực tư nhân tung ra lời kêu gọi ủng hộ đảo chính. Năm 1964, tống thống quân sự đầu tiên, tướng Castelo Branco, đã tiến hành cuộc cải cách kinh tế lớn nhằm thúc đẩy giai đoạn tăng trưởng mới: lạm phát giảm, hệ thống thuế khóa được sắp xếp một cách hợp lí, và các cơ chế mới đã được đặt ra để cung cấp tài chính cho chính phủ và các doanh nghiệp của chính phủ. Kết quả đơm hoa kết trái trong chính phủ quân sự thứ hai, từ năm 1968 đến 1973, khi xảy ra cái gọi là phép màu kinh tế. Tăng trưởng thật là ngoạn mục, nhưng lợi ích lại tập trung một cách không cân xứng vào tay giai cấp hữu sản và trung lưu.
Khởi đầu của việc nới lỏng căng thẳng của chế độ này lại xảy ra đúng vào lúc phép màu kinh tế cáo chung. Cuộc khủng hoảng dầu mỏ đầu tiên [năm 1973] giáng cho Brazil một đòn rất nặng vì chúng tôi nhập khẩu hầu như toàn bộ số dầu mà chúng tôi tiêu thụ. Mặc dù vậy, kinh tế tiếp tục tăng trưởng, vì chính phủ quyết định vay nước ngoài, tận dụng lợi thế của số tiền gọi là dollar-dầu khí hiện đang sẵn, và tiến hành một chương trình đầu tư đầy tham vọng. Chương trình này tạo ra phản ứng tiêu cực lớn đầu tiên của giới kinh doanh đối với chế độ. Khu vực tự do hơn nghĩ rằng chính phủ - lúc đó đang nằm dưới quyền tướng/tổng thống Ernesto Geisel - đã trở nên quá tập quyền. Một số người ngày càng xích lại gần hơn với phe đối lập. Họ không thích sự kết hợp giữa siêu tập quyền về kinh tế với chế độ độc tài về chính trị. Trong giai đoạn tăng trưởng này, lạm pháp do nợ nước ngoài tăng tốc. Sức mua của tiền lương giảm, thổi làn gió mới vào phong trào công đoàn và được thể hiện trong kết quả những cuộc bầu cử quốc hội năm 1974 và 1978 - ủng hộ các đảng đối lập.
Tình hình kinh tế chuyển sang giai đoạn mới với cú sốc dầu mỏ thứ hai và lãi suất tăng đột ngột vào năm 1979. Lạm phát vọt lên hơn 100% một năm, và tốc độ tăng trưởng giảm đáng kể. Năm 1981, lần đầu tiên, kể từ giữa những năm 1960, Brazil rơi vào tình trạng suy thoái, thúc đẩy các chiến dịch của các đảng phái nhằm chống lại thống đốc các bang. Những cuộc đấu tranh vì dân chủ và thúc đầy tăng trưởng kinh tế và nâng lương đã bắt đầu liên kết với nhau. Năm 1982, Brazil đề nghị Quĩ tiền tệ quốc tế (IMF) giúp đỡ nước này vì không thể trả được tiền lãi các khoản nợ nước ngoài. Các khoản giúp đỡ của IMF đã buộc chính phủ phải trả giá đắt về chính trị. Tôi nhớ rằng chúng tôi không phê chuẩn nghị định về cắt giảm tiền lương do IMF áp đặt và được bên hành pháp gửi tới quốc hội. Một thượng nghị sĩ đối lập và tôi vừa tạo áp lực vừa thuyết phục chủ tịch thượng viện, Nilo Coelho, thành viên đảng ủng hộ chính phủ, thông qua quyết định của hạ viện là bỏ phiếu chống lại nghị định đó. Đây là đòn quyết định. Một tuần sau, chủ tịch thượng viện bị một cơn đau tim nặng; tình hình chính trị kịch tính đến mức ông phải trả giá bằng chính mạng sống của mình.
Sau năm 1982, rõ ràng là chế độ đã đánh mất nguồn lực chính của tính chính danh: Phát triển kinh tế. Giới kinh doanh không còn sợ lực lượng cánh tả vũ trang nữa; lực lượng này đã bị kiềm chế và đánh bại trong giai đoạn từ năm 1968 đến năm 1976 rồi. Nếu một mặt, người ta không sợ rối loạn và mặt khác, không có triển vọng phát triển, thì giới doanh nhân đã sẵn sàng đặt cược vào sự cáo chung chế độ quân sự. Tuy nhiên, trừ những người có tư tưởng tự do hơn và táo bạo hơn, nói chung, các nhà lãnh đạo trong lĩnh vực kinh doanh là những người chậm trễ.
Lúc đầu, nhiều chính phủ dân chủ mới đã phải đối mặt với những khó khăn kinh tế nghiêm trọng. Lạm phát lại vọt lên một lần nữa, làm cho mọi người nghĩ rằng dân chủ không có giá trị gì trong việc cải thiện nền kinh tế. Chuyện đó có xảy ra không?
Có và không. Thật vậy, dân chủ đã không cải thiện được tình hình kinh tế. Ngược lại, lạm phát tiếp tục tăng, chỉ tạm thời gián đoạn do những kế hoạch bình ổn kế tiếp nhau, tất cả các kế hoạch đó đều không thể kiểm soát được lạm phát. Tuy nhiên, chính trị tiếp tục sinh ra những chương trình nghị sự mới và những niềm hi vọng mới, cùng với Hội đồng Lập hiến, trở về với các cuộc bầu cử trực tiếp tổng thống và quá trình luận tội vị tổng thống dân cử đầu tiên.
Lạm phát thật khủng khiếp, nhưng nó không đình chỉ hoàn toàn nền kinh tế hay xã hội. Brazil đã có những kinh nghiệm có một không hai về kiểm soát lạm phát phi mã, có thể nói như thế. Chúng tôi đã lập “chỉ mục” tài sản [tài sản và tiền lương đã được điều chỉnh] bằng cách điều chỉnh các khoản tiền gửi và các khoản nợ dựa trên chỉ số lạm phát chính thức. “Lập chỉ mục phi mã” (hyperindexing) nền kinh tế giúp tạo ra một mức độ “bình thường” nào đó, mặc dù không ổn định, dẫu có làm cho tăng trưởng trở nên khó khăn và thụt lùi về mặt phân phối. Hiểu được cái sự “bình thường kì quặc” của tình hình xã hội và kinh tế - và khả năng khắc phục nó - là yếu tố cần thiết để xây dựng Real Plan.
Còn tiếp
No comments:
Post a Comment