V. M. Voskresenskaia
N. B. Davletshina
CHẾ ĐỘ DÂN CHỦ - NHÀ NƯỚC VÀ XÃ HỘI
Phạm Nguyên Trường dịch
NHÀ XUẤT BẢN TRI THỨC, 2009
Chương 4
Nhà nước và chính quyền
Trong chương này chúng ta sẽ tập trung thảo luận các vấn đề sau:
1. Nhà nước như một thiết chế quyền lực xã hội chủ yếu
2. Dân chủ như một hình thức tổ chức quyền lực chính trị trong xã hội
1. Hệ thống chính trị và nhà nước.
Các hình thức quản lí nhà nước và chế độ chính trị
Chính trị là lĩnh vực hoạt động đặc biệt của con người. Nhà chính trị phải làm việc với quần chúng, với các tổ chức quần chúng lớn nhỏ khác nhau về tính chất và quyền lợi. Hoạt động chính trị đòi hỏi một số công cụ và thiết chế nhất định. Những công cụ như thế đã được xây dựng trong quá trình phát triển của nền văn minh nhân loại: đấy là hệ thống chính trị và nhà nước.
Hệ thống chính trị là gì? Hệ thống chính trị là các tổ chức xã hội, tổ chức chính trị, cơ quan nhà nước nhằm thực thi quyền lực trong xã hội.
Đặc trưng chủ yếu của hệ thống chính trị là:
Thứ nhất, đảm bảo cho công dân được tham gia (hay không được tham gia) vào việc quản lí các công việc; nghĩa là hoạt động chính trị của các công dân, của các tổ chức, quyền và quyền tự do công dân được thực hiện trong khuôn khổ của hệ thống chính trị;
Thứ hai, hệ thống chính trị cho phép (hoặc không cho) thực hiện quyền và quyền tự do của công dân.
Hệ thống chính trị bao gồm: các quan hệ chính trị, các tổ chức chính trị, các tiêu chuẩn chính trị, các quan điểm và truyền thống chính trị.
Thành tố quan trọng nhất của hệ thống chính trị là nhà nước.
Nhà nước là thiết chế chủ yếu của hệ thống chính trị, nhà nước thực hiện việc quản lí, bảo vệ và bảo trợ các cơ cấu kinh tế và xã hội.
Trong suốt lịch sử mấy ngàn năm qua đã hình thành nhiều quan điểm về nhà nước, từ ca ngợi cho đến phủ nhận hoàn toàn. Chúng ta sẽ xem xét một vài quan điểm như thế.
Triết gia Hi Lạp cổ đại, Democritus (460-370 trước công nguyên) cho rằng nhà nước có trách nhiệm bảo vệ sự công bằng và lợi ích chung: “... Một nhà nước được cai trị tốt là một thành lũy vĩ đại: trong đó có tất cả, khi nó còn thì tất cả đều còn, khi nó mất thì tất cả đều sẽ mất theo”.
Cicero, diễn giả và nhà tư tưởng La Mã cổ đại (106-43 trước công nguyên), lại coi nhà nước là “tài sản của nhân dân, còn nhân dân thì không phải là một nhóm người tập hợp lại với nhau một cách vô tình mà là sự gắn bó của nhiều người liên kết với nhau bằng sự đồng thuận trong các vấn đề về quyền và cộng đồng quyền lợi”.
Niccolo Machiavelli (1469-1527), nhà tư tưởng, nhà sử học và nhà hoạt động xã hội thời Phục hưng thì nhấn mạnh rằng “tất cả các nhà nước, các quốc gia đã và đang có quyền lực đối với dân chúng, về thực chất, đều hoặc là nước cộng hòa hoặc là nhà nước độc tài”.
Những người vô chính phủ lại phủ nhận nhà nước bởi vì nó đàn áp con người.
Tại sao lại có sự khác biệt lớn đến như thế?
Theo chúng tôi, điều đó liên quan đến hai phương diện sau đây: thứ nhất, chính sách của nhà nước; thứ hai, hình thức nhà nước trong mỗi quốc gia.
Ở đây, trước hết ta cần nhận thức rõ các chức năng chủ yếu của nhà nước. Theo chúng tôi, không ai có thể trả lời câu hỏi này rõ ràng hơn là Adam Smith cách đây hai trăm năm: “Chiếu theo các quyền tự do mà tạo hóa đã ban cho con người, nhà nước chỉ nên thực hiện ba chức năng, đấy là ba chức năng cực kì quan trọng, nhưng rõ ràng và dễ hiểu đối với mọi lí trí thông thường: thứ nhất, bảo vệ xã hội khỏi sự áp chế và can thiệp của các xã hội khác; thứ hai, hết sức bảo vệ mọi thành viên của xã hội khỏi sự áp bức và bất công của các thành viên khác của xã hội hay là trách nhiệm thiết lập một nền tư pháp nghiêm minh và công bằng; và thứ ba, tạo lập và duy trì một số thiết chế xã hội, việc tạo lập và duy trì các thiết chế này không phải vì quyền lợi của của các cá nhân hay các nhóm cá nhân riêng biệt vì lợi nhuận của họ không thể bù đắp được chi phí của các cá nhân hay các nhóm đó, nhưng đối với cả xã hội thì lại hoàn toàn có thể được”.
Nói một cách khác, hai chức năng đầu của nhà nước là: bảo vệ các thành viên của xã hội khỏi sự cưỡng bức từ chính những đồng bào của mình hoặc cưỡng bức từ bên ngoài.
Chức năng thứ ba của nhà nước, cũng là trách nhiệm của mọi chính phủ, là thực thi các biện pháp nhằm bảo vệ và củng cố xã hội tự do (tạo ra các cơ chế nhằm thực thi các quyền công dân)
Để thực hiện những chức năng nêu trên, nhà nước cần có: các cơ quan quyền lực, các cơ quan quản lí, các cơ quan chuyên chính, tòa án.
Đặc trưng của nhà nước là chủ quyền, nghĩa là nhà nước có quyền đại diện cho toàn thể xã hội; có quyền ban hành luật pháp và các văn bản pháp quy có tính chất cưỡng bách đối với tất cả các thành viên của xã hội. Chính quyền nhà nước có bộ máy quản lí chuyên nghiệp cũng như bộ máy chuyên chính như quân đội và cảnh sát.
Ai và tại sao người đó lại được cầm quyền?
Một người có thể được đưa lên vị trí quyền lực là do:
1. Thế tập, chính quyền được trao theo lối cha truyền con nối.
2. Trên cơ sở bầu cử tự do để chọn lựa những người xứng đáng nhất.
3. Cuối cùng là cướp lấy quyền lực bằng các cuộc âm mưu, bạo lọan, lật đổ, cách mạng.
Bây giờ ta sẽ chuyển sang xem xét việc phân loại các hình thức quản lí nhà nước. Cách phân loại đơn giản nhất là theo số lượng người cầm quyền. Nếu đất nước chỉ do một người cai trị và quyền lực được chuyển giao theo lối cha truyền con nối thì nhà nước đó có thể được gọi là nhà nước quân chủ. Nếu đất nước do một nhóm người cai trị thì được gọi là chế độ quí tộc. Và cuối cùng là chế độ dân chủ tức chính quyền của nhân dân.
Hình thức nào cũng có thể tốt nếu nó nhắm đến lợi ích chung. Điều đó được thể hiện trong luật pháp, trong việc tuân theo truyền thống, tín ngưỡng của dân chúng nước sở tại.
Thí dụ, khi ta nói rằng đất nước do một nhà độc tài cai trị thì trong đầu ta không xuất hiện hình ảnh một đức vua anh minh, dù cả hai trường hợp đều do một người cai trị. Chúng ta có thái độ tốt hơn với chế độ quân chủ vì quân chủ củng cố quyền lực của một người bằng con đường chính đáng. Sự khác nhau ở đây là người cầm quyền giành được quyền cai trị bằng các thủ tục được dân chúng công nhận hay chiếm đoạt được quyền hành bằng vũ lực hay lừa dối.
Thí dụ, năm 1613, M. F. Romanov được Hội đồng tự quản bầu làm vua nước Nga. Đấy chính là khởi đầu của đế chế Romanov, cầm quyền ở Nga cho đến Cách mạng tháng Mười năm 1917.
Chúng ta coi việc cai trị của hoàng đế hay nhà vua là hợp hiến mặc dù hiến pháp, theo cách hiểu của chúng ta hiện nay, có thể chưa tồn tại, còn việc cai trị của một kẻ độc tài hay độc tài quân sự là bất hợp hiến và phi pháp. Cũng phải nói thêm rằng chế độ có thể còn là chế độ quân chủ hạn chế vì bị hạn chế bởi các thủ tục chuyển giao quyền lực và hạn chế bởi những quy định của luật pháp hoặc hiến pháp nữa .
Thí dụ điển hình về chế độ quân chủ vô giới hạn, còn gọi là quân chủ chuyên chế, là nước Nga trước cách mạng (trước năm 1905).
Bây giờ chúng ta sẽ tiếp tục thảo luận về các hình thức quản lí nhà nước. Ba hình thức quản lí nhà nước nói đến bên trên, nếu không bị pháp luật kiềm chế, nếu chỉ để mưu cầu lợi ích cá nhân thì có thể sẽ thoái hóa từ hợp hiến thành bất hợp hiến. Cũng có thể xảy ra quá trình ngược lại.
Một trong những phương pháp phân biệt các hình thức nhà nước là câu hỏi: chính phủ có hợp pháp hay không? Nếu chính phủ là hợp pháp và được đa số dân chúng công nhận thì đấy là chính phủ chính danh, nghĩa là được toàn dân coi là hợp pháp.
Các hình thức quản lí nhà nước nêu trong bảng trên chỉ có tính chất tiêu biểu. Trên thực tế, có thể có những hình thức khác nữa. Trong lịch sử nhân loại đã từng có những hình thức chính phủ không nằm trong những tiêu chuẩn kể trên. Cuộc sống vốn muôn màu muôn vẻ, phức tạp hơn mọi lí thuyết, mọi sơ đồ. Nhiều nhà khoa học có lí khi cho rằng sự hỗn hợp, ít nhất là giữa hai hình thức chính là cách quản lí phù hợp nhất. Họ khẳng định như vậy vì mỗi hình thức quản lí, kể cả hợp hiến, cũng đều có những ưu, khuyết điểm nhất định.
Ngoài hình thức quản lí nhà nước ta còn cần phải phân biệt chế độ chính trị: vô chính phủ, độc tài và toàn trị.
Có thể coi P. G. Proudhon và M. A. Bakunin là cha đẻ của phong trào vô chính phủ vì họ phủ nhận mọi hình thức chính phủ. M. A. Bakunin nhiều lần nhấn mạnh rằng “có nhà nước là có áp bức, nghĩa là có chế độ nô lệ; không thể có áp bức mà không có nô lệ, dù công khai hay che đậy, đấy là lí do vì sao chúng tôi là kẻ thù của nhà nước”. Vô chính phủ (anarchism, là một từ gốc Hi Lạp) là một phong trào chính trị-xã hội phủ nhận vai trò của nhà nước và mọi quyền lực chính trị nói chung, họ tuyên truyền cho một sự tư do cá nhân vô bờ bến và không công nhận một trật tự chung trong quan hệ giữa người với người. Theo chúng tôi, thực chất của vô chính phủ là quyền lực của kẻ mạnh đối với kẻ yếu.
Toàn trị (totalis, tiếng Latin nghĩa là toàn bộ) là hiện tượng của thế kỉ XX. Những đồ đệ của tư tưởng toàn trị luôn luôn cho rằng nhà nước là công cụ chủ yếu để thực thi lí thuyết của họ. Nhà nước, trên thực tế, đã bị thần thánh hóa. Mussolini từng tuyên bố: “Tất cả vì nhà nước, không có gì được nằm ngoài nhà nước, không có gì được chống lại nhà nước”.
Cách tiếp cận như thế nguy hiểm ở chỗ nào?
Nó nguy hiểm trước hết là ở chỗ nhà nước toàn trị hoàn toàn không coi con người như một cá nhân, nó biến con người thành công cụ cho những mục đích của mình.
Chế độ độc tài là hệ thống có nền chính trị đa nguyên hạn chế. Thường thì nó không có một hệ tư tưởng bao trùm lên tất cả (khác với toàn trị), cũng không dựa vào quần chúng (khác với dân chủ). Chế độ độc tài là kết quả của những cuộc khủng hoảng và sụp đổ của các chính quyền dân chủ (các cuộc đảo chính quân sự tại Mĩ Latin), sự mất ổn định sau khi giành được độc lập và lật đổ chế độ thực dân (tại một loạt nước thuộc châu Á và châu Phi), các cuộc xung đột trong các xã hội đa sắc tộc (Nam Phi trước khi có tuyển cử tự do), sự lung lay của chế độ toàn trị (thí dụ, Liên Xô sau khi Stalin chết hồi năm 1953).
Nói đến những hình thức quản lí nhà nước chủ yếu, phải nhấn mạnh rằng cơ cấu nhà nước, phải tính đến các truyền thống dân tộc. “Đức chúa trời nói rằng: hãy dừng lại trên đường đi, hãy nhìn cho kĩ và hỏi cho rõ những con đường xưa, đường nào tốt thì đi theo”, Kinh thánh viết như thế.
Nếu phân tích một cách kĩ lưỡng các hình thức quản lí nhà nước thì ta phải nhận rằng dân chủ là hình thức tốt nhất từ trước đến nay. Có thể coi dân chủ là hình thức quản lí hợp đạo lí nhất vì nhà nước trong chế độ dân chủ là nhà nước vì dân và là nhà nước đảm bảo các quyền tự do cho công dân của mình. Chế độ dân chủ là chế độ không cho phép tập trung quyền lực vào tay một người hoặc một nhóm người. Tổng thống thứ tư của Hoa Kì, cũng là một trong những tác giả của Hiến pháp Mĩ, ông James Madison, từng nói: “Hoàn toàn có lí khi nói rằng tập trung toàn bộ quyền lực, lập pháp, hành pháp và tư pháp vào tay một người... là chế độ chuyên chế”. Nhưng phân quyền lại đòi hỏi, một mặt, sự phân định rõ ràng trách nhiệm và có các biện pháp hữu hiệu nhằm chống lại sự lạm dụng quyền lực; mặt khác, sự tham gia và ở mức độ nào đó, cộng đồng trách nhiệm của tất cả mọi người đối với chính sách của quốc gia.
2. Các chế độ dân chủ thường gặp
Các nhà nước dân chủ thường theo hai hình thức: đại nghị và tổng thống, khác nhau ở cách bầu chọn những người đại diện và lãnh đạo.
Trong chế độ đại nghị, chính phủ (đứng đầu là thủ tướng) do đảng hay liên hiệp các đảng nắm đa số trong quốc hội lựa chọn. Có thể thấy rõ sự khác nhau giữ hai hình thức trong những sơ đồ sau:
Trong chế độ đại nghị, các đảng chính trị đóng vai trò rất quan trọng, mặc dù các nghị sĩ là những người đại diện cho toàn dân chứ không phải cho một đảng phái hay một nhóm người nào. Không nghi ngờ gì rằng các đảng phái chính trị có ảnh hưởng lớn hơn trong giai đoạn bầu cử vì sau đó họ thường liên kết thành các nhóm đa số và nhóm đối lập.
Trong chế độ tổng thống, các đảng phái chính trị có ảnh hưởng ít hơn đối với hoạt động của các cơ quan lập pháp. Chỉ trong trường hợp, thí dụ như ở Mĩ, khi cả tổng thống và quốc hội đều là người của một đảng thì tổng thống sẽ dễ dàng hơn trong việc thông qua các dự luật tại quốc hội.
Sự khác nhau chủ yếu giữa chế độ đại nghị và tổng thống là mối quan hệ giữa nhánh lập pháp và hành pháp. Trong chế độ đại nghị, hai nhánh này gần như là một vì thủ tướng và các thành viên chính phủ đều là nghị sĩ. Thời gian cầm quyền của chính phủ thường được giới hạn trong khoảng 4 đến 5 năm, trừ khi phe ủng hộ thủ tướng bị mất đa số tại quốc hội. Trong trường hợp như thế, người ta sẽ tiến hành tổng tuyển cử và thành lập chính phủ mới.
Trong chế độ tổng thống, tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia vừa là người đứng đầu chính phủ. Tổng thống cũng như các nghị sĩ đều do nhân dân trực tiếp bầu. Theo mô hình phân quyền, thành viên chính phủ thường không phải là nghị sĩ. Nếu đảng của tổng thống nắm đa số ghế tại quốc hội, chính sách của tổng thống sẽ dễ được thông qua hơn; nhưng khác với thủ tướng, tổng thống không phụ thuộc vào phe đa số, ông có thể tại vị mà không cần có đa số trong quốc hội ủng hộ.
Các ưu và khuyết điểm của hai hình thức đại nghị và tổng thống: chế độ đại nghị hấp dẫn ở tính mềm dẻo và khả năng phản ứng với những biến động. Các chính phủ đại nghị, đặc biệt là khi được bầu theo lối tỉ lệ (ta sẽ xem xét cụ thể trong các chương sau), thường có xu hướng đa đảng, khi đó, ngay các đảng phái nhỏ cũng có thể có đại diện trong các cơ quan lập pháp. Kết quả là, những nhóm thiểu số cũng có thể tham gia vào các quá trình chính trị ở trong các cơ quan cao nhất của chính phủ. Sự đa dạng như thế góp phần thúc đẩy những cuộc đối thoại và thỏa hiệp khi các đảng đối kháng với nhau thành lập liên minh cầm quyền. Nếu liên minh tan vỡ hay đảng mất quyền cai trị thì thủ tướng phải từ nhiệm và một chính phủ khác được thành lập hoặc phải tiến hành tổng tuyển cử, nhưng không có khủng hoảng đe dọa chính hệ thống dân chủ.
Nhược điểm chính của chế độ đại nghị là mặt trái của tính mềm dẻo và sự tham gia của nhiều đảng phái trong chính phủ, tức là thiếu tính ổn định.
1. Liên hiệp đa đảng có thể không ổn định và sẽ tan vỡ ngay khi có khủng hoảng. Điều đó có nghĩa là thời gian cầm quyền của chính phủ thường tương đối ngắn.
2. Chính phủ có thể bị các đảng hay các nhóm cực đoan khống chế, họ có thể dọa rút khỏi liên minh cầm quyền và như thế chính phủ phải từ nhiệm, họ cũng có thể đòi chính phủ thi hành những đường lối theo xu hướng của họ. Hơn nữa, thủ tướng chỉ là lãnh tụ chính tri, ông không đủ uy quyền của một người do dân trực tiếp bầu.
3. Một lo ngại nữa: thiếu các hạn chế hiến định, đảng chính trị chiếm đa số tuyệt đối trong quốc hội có thể thực hiện các cương lĩnh chính trị với những hậu quả nghiêm trọng mà không được ngăn chặn kịp thời, có thể dẫn đến tình trạng độc tài của đa số trong tương lai.
Ưu điểm chủ yếu của chế độ tổng thống là, thứ nhất, trách triệm trực tiếp trước dân, thời gian dài và có sức mạnh; thứ hai, vì tổng thống do dân bầu nên ông có uy quyền, không lệ thuộc vào thái độ của các đảng phái trong quốc hội; thứ ba, hai nhánh quyền lực đều có thực quyền và về lí thuyết thì ngang nhau, chế độ tổng thống cố gắng làm cho lập pháp và hành pháp đều mạnh, mỗi nhánh đều do dân cử và có thể làm đối trọng và kiểm soát lẫn nhau.
Nhược điểm là ở chỗ tổng thống và nghị sĩ được bầu riêng rẽ, có thể xảy ra tranh chấp, dẫn đến ngõ cụt. Tổng thống có thể không nhận được đủ số phiếu ủng hộ tại quốc hội nên không thể thực hiện được một chính sách nào đó, đồng thời, ông có thể sử dụng quyền phủ quyết, ngăn không cho quốc hội thông qua một dự luật nào đó. Do được bầu trực tiếp nên tổng thống có thể có quyền lực hơn thủ tướng. Nhưng tổng thống lại phải thỏa hiệp với cơ quan lập pháp, dù nó có bị phe đối lập kiểm soát hay không, vì đây là cơ quan cũng được dân trực tiếp bầu một cách độc lập với tổng thống. Kết quả là kỉ luật đảng ở đây yếu hơn so với chế độ đại nghị. Khác với thủ tướng, tổng thống không cách chức hay thi hành kỉ luật các đảng viên. Thủ tướng, khi nắm được đa số tuyệt đối, có thể đảm bảo rằng chương trình của ông sẽ được thông qua. Gặp trường hợp khi thượng viện kiên quyết bảo vệ ưu quyền của mình thì tổng thống phải đàm phán rất lâu mới có thể thông qua được một tu chính nào đó.
Hệ thống nào đáp ứng tốt hơn những đòi hỏi của dân chủ? Không có câu trả lời dứt khoát. Xin bạn đừng buồn, đây là đề tài thảo luận thường xuyên của các nhà chính trị học, các nhà xã hội học và của các chính khách nữa. Mỗi hệ thống đều có mặt mạnh và mặt yếu. Chúng tôi cho rằng cả hai hệ thống đều phù hợp với chế độ dân chủ hiến định, mặc dù không có hệ thống nào có thể bảo đảm dân chủ một trăm phần trăm.
Chế độ phân quyền. Chính quyền nhà nước được chia thành ba nhánh: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Không một nhánh nào được quyền nắm trọn quyền lực quốc gia.
Sự phân chia như thế được xác định một cách cẩn trọng trong Hiến pháp Hoa Kì, ban hành năm 1789, vì các nhà sọan thảo bản Hiến pháp này cho rằng đấy chính là điều kiện đảm bảo rằng không một nhánh nào của chính phủ có thể nắm trọn được quyền lực quốc gia. Tổng thống thứ tư của Hoa Kì, cũng là một trong những tác giả của Hiến pháp Mĩ, ông James Madison, từng nói: “Hoàn toàn có lí khi nói rằng tập trung toàn bộ quyền lực, lập pháp, hành pháp và tư pháp vào tay một người... là chế độ chuyên chế”.
Cũng phải nói thêm rằng hệ thống do các tác giả của bản Hiến pháp Hoa Kì lập ra đã trù liệu không chỉ sự phân chia quyền lực mà còn trù liệu cả sự phối hợp hành động nữa. Thí dụ quyền lập pháp là của quốc hội, nhưng tổng thống có quyền phủ quyết các dự luật đã được quốc hội thông qua. Để vô hiệu hóa quyền phủ quyết của tổng thống, quốc hội phải có hai phần ba phiếu ủng hộ ở cả thượng và hạ viện.
Tổng thống cử thành viên nội các và các đại sứ, tiến hành đàm phán với các nước nhưng phải được thượng viện chấp thuận.
Mặt khác, Hiến pháp xác định rằng chỉ có quốc hội mới có quyền tuyên bố chiến tranh nhưng tổng tư lệnh quân đội lại là tổng thống.
Ba nhánh quyền lực là lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Một trong những đặc điểm nổi bật của cơ quan lập pháp, do truyền thống lịch sử để lại, là hệ thống một hoặc hai viện quốc hội (chi tiết sẽ được trình bày trong chương nói về chế độ liên bang).
Người ta thường nghĩ rằng hệ thống lưỡng viện thích hợp cho các nhà nước liên bang. Một viện đại diện cho cả nước, viện kia đại diện cho các bang. Nhưng lịch sử lại cho thấy rằng hệ thống lưỡng viện xuất hiện trước các nhà nước liên bang và có nguốn gốc từ hệ thống quốc hội gồm hai viện của nước Anh có từ cuối thế kỉ XIII. Mặc dù quyền hạn của Viện quí tộc ngày càng bị thu hẹp (năm 1911 Viện quí tộc bị tước quyền đưa ra dự luật về tài chính, năm 1948 bị tước quyền hoãn thi hành dự luật đã được thông qua), nhưng nó vẫn tồn tại cho đến ngày nay. Tại quốc hội Anh có 872 quí tộc cha truyền con nối.
Ba chức năng chủ yếu của cơ quan lập pháp. Trong các nhà nước dân chủ, cơ quan lập pháp có ba chức năng chủ yếu sau đây:
1. Quyền lập pháp, kể cả việc xem xét và phê chuẩn các hiệp ước và thỏa ước quốc tế.
2. Quyền xem xét và kiểm soát dự toán ngân sách quốc gia.
3. Quyền giám sát hoạt động của các cơ quan hành pháp.
Quyền lập pháp. Trong một loạt nước, sáng kiến lập pháp được phân chia giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Ngoài ra, trong chế độ tổng thống, tổng thống còn có quyền can thiệp vào quá trình lập pháp (quyền phủ quyết). Trong mỗi khu vực, quyền phủ quyết lại có đặc thù riêng. Thí dụ ở Mĩ, quốc hội gửi dự luật đã được thông qua cho Tổng thống. Nếu Tổng thống không đồng ý thì trong thời hạn 10 ngày ông phải gửi trả lại kèm theo các đề nghị của mình. Nếu dự luật không được kí và không được gửi lại quốc hội trong thời hạn 10 ngày thì nghiễm nhiên trở thành luật nếu quốc hội chưa kết thúc khóa họp. Đấy gọi là “phủ quyết ngầm định” hay “phủ quyết bỏ túi” khi dự luật được trình Tổng thống trong thời hạn mười ngày trước khi kết thúc khóa họp.
Nhiều nước có hệ thống tương tự, với thời hạn hơi khác, thí dụ Argentine và Brazil là 10 ngày, Philippines là 20 ngày, Chi Lê là 30 ngày, Phần Lan là 3 tháng.
Luật pháp Nga cũng áp dụng quyền phủ quyết. Theo hiến pháp gần đây ( điều 1107):
1. Trong vòng 5 ngày phải chuyển luật liên bang đã được thông qua cho Tổng thống kí và công bố.
2. Tổng thống liên bang Nga kí và công bố trong vòng 14 ngày.
3. Nếu Tổng thống liên bang Nga không thông qua trong vòng 14 ngày thì Hạ viện (Duma) và Thượng viện (Hội đồng liên bang) sẽ xem xét lại dự luật theo trình tự hiến định. Nếu trong lần thứ hai mà văn bản pháp luật đã được đệ trình vẫn được ít nhất hai phần ba đại biểu Hội đồng liên bang và Hạ viện thông qua thì Tổng thống liên bang Nga phải kí và công bố trong vòng 14 ngày.
Cũng phải nhớ rằng trong các xã hội dân chủ, nhân dân, trên cơ sở dân chủ trực tiếp hoặc bán trực tiếp, cũng được quyền hoặc ít nhất cũng đôi khi được quyền thông qua luật. Hình thức thể hiện ý kiến xã hội một cách trực tiếp nhất là trưng cầu dân ý, nghĩa là toàn dân biểu quyết về một vấn đề nào đó. Thường thì đấy là những vấn đề thuộc về hiến pháp.
Trong chế độ dân chủ đại nghị, người đứng đầu chính phủ (Pháp, Italy) thường là người có quyền quyết định tổ chức trưng cầu dân ý, điều này là để hạn chế bớt quyền của nhánh lập pháp.
Tổng thống, theo Hiến pháp Nga, là người quyết định tổ chức trưng cầu dân ý (điều 84).
Hiến pháp của các nước khác nhau có quy định khác nhau về quyền của lập pháp và hành pháp trong những điều kiện đặc biệt, tức là những trường họp đòi hỏi phải tuyên bố tình trạng khẩn cấp. Thí dụ, ở Pháp, quyền ban bố tình trạng khẩn cấp thuộc về tổng thống, quốc hội phải ngưng hoạt động trong giai đoạn khẩn cấp. Hiến pháp của Pháp viết rằng, trong trường hợp khẩn cấp, tổng thống có thể thay mặt chính phủ, hai viện và tất cả các cơ quan quyền lực nhà nước khác. Nhưng trong đa số các quốc gia khác, việc ban bố tình trạng khẩn cấp không ngăn cản quốc hội thực hiện các chức năng của mình.
Theo Hiến pháp Nga, Tổng thống có quyền ban bố tình trạng khẩn cấp trên toàn lãnh thổ Liên bang hay tại những khu vực nhất định, nhưng phải lập tức thông báo cho Viện Liên bang và Viện Duma. Cũng phải nhớ rằng theo Hiến pháp, Viện Duma không thể bị giải tán ngay cả trong tình trạng chiến tranh hay tình trạng khẩn cấp.
Nói về nước Nga, cần phải nhấn mạnh rằng, ngoài Tổng thống, Hội đồng liên bang, các đại biểu Hội đồng liên bang, đại biểu Duma quốc gia, chính phủ liên bang Nga, cơ quan lập pháp của các chủ thể liên bang cũng như Toàn án hiến pháp, Toà án Tối cao, và Toà trọng tài Tối cao cũng có quyền đưa ra sáng kiến về mặt lập pháp về lĩnh vực mà mình phụ trách.
Quyền xem xét và kiểm soát ngân sách quốc gia. Nếu xem xét chức năng của các cơ quan lập pháp trong quá khứ, ta thấy ngay rằng, thông qua các đại diện của mình, nhân dân một số nước đòi được quyền thỏa thuận mức thuế khóa trước, rồi sau đó mới là quyền lập pháp. Cụ thể là Viện thứ dân ở Anh đã có quyền kiểm soát ngân sách trước, sau đó là quyền đưa đơn thỉnh nguyện và chỉ sau đó mới trở thành cơ quan lập pháp như ta thấy hiện nay.
Hiện nay quyền kiểm soát và phân bổ ngân sách được giao cho ngành hành pháp. Quyền chi tiêu và kiểm soát ngân khố quốc gia được giao cho các chính phủ, chính phủ có trách nhiệm tránh tất cả những hành động gây nguy hại cho ngân sách quốc gia.
Chức năng thứ ba là giám sát hoạt động của ngành hành pháp.
Không nghi ngờ gì rằng, chính quyền hành pháp ở các nước dân chủ có những cơ chế giám sát của chính mình. Ta hãy cùng xem xét cách thức hoạt động của cơ chế ấy ở Hoa Kì.
Hàng năm, Tổng thống Mĩ phải đọc thông điệp về tình hình đất nước trước quốc hội. Ngoài ra, ông còn phải đọc báo cáo về những lĩnh vực khác nhau trước quốc hội ít nhất là 30 lần. Theo Hiến pháp Mĩ, thượng viện có quyền luận tội (impeachment), nghĩa là bãi chức hoặc cấm không cho giữ các chức vụ chính thức hoặc các chức vụ có thể tạo ra thu nhập ở Hợp chủng quốc Hoa Kì.
Nói một cách khác, impeachment là các thủ tục pháp lí nhằm thay thế các đại diện của chính quyền hành pháp trước khi kết thúc nhiệm kì được thực hiện bởi cơ quan lập pháp. Thí dụ, trước khả năng bị impeachment, tổng thống Brazil phải từ chức vào năm 1992, tổng thống Mĩ, Nixon, cũng phải từ chức vào năm 1975.
Ở nước Nga, theo luật pháp mới, Hội đồng liên bang cũng có quyền bãi nhiệm Tổng thống. Thủ tục như sau:
1. Tổng thống có thể bị Hội đồng liên bang bãi nhiệm trên cơ sở lời buộc tội của Hạ viện (Duma) về tội phản bội tổ quốc hay một tội nghiêm trọng nào khác. Trước đó, bản luận tội phải được Toà àn Tối cao xem xét và phán quyết rằng có những dấu hiệu phạm tội trong hành động của Tổng thống Cộng hoà liên bang Nga và Toà án hiến pháp khẳng định rằng thủ tục luận tội phù hợp với quy định hiện hành.
2. Quyết định của Duma quốc gia và Hội đồng liên bang về việc bãi nhiệm Tổng thống phải được một phần ba đại biểu Duma đề xuất, có kết luận của một uỷ ban đặc biệt do Duma thành lập và được hai phần ba đại biểu của mỗi viện thông qua.
3. Quyết định về việc bãi nhiệm Tổng thống do Duma trình lên phải được Hội đồng liên bang thông qua trong thời hạn 3 tháng. Nếu sau 3 tháng mà Hội đồng liên bang không thông qua thì đề nghị bãi nhiệm Tổng thống bị coi là hết hiệu lực.
Như vậy nghĩa là, cơ quan lập pháp có độc quyền ban hành các bộ luật có giá trị pháp lí cao nhất.
Cần ghi nhận rằng trong nhà nước quân chủ, quyền này thuộc về nhà vua. Còn có những phương án cai trị khác như sau:
Ngày nay, nếu nói về các nước dân chủ, chức năng lập pháp thuộc về các đại biểu do nhân dân bầu ra. Nghĩa là, nhiệm vụ của các cơ quan đại diện là tìm ra và lí giải một cách chuyên nghiệp, rõ ràng các vấn đề liên quan đến quyền lợi của toàn xã hội. Về phía mình, cử tri phải thiết lập được các cơ chế đảm bảo rằng đại biểu của họ sẽ cố gắng giải quyết những vấn đề liên quan đến quyền lợi của toàn xã hội. Trong các xã hội dân chủ, những cơ chế thường được sử dụng là:
1. Bất tín nhiệm trong các lần bầu sau.
2. Có quyền bãi nhiệm.
3. Tổ chức trưng cầu dân ý.
Sử dụng rộng rãi hình thức trưng cầu dân ý và sự hoạt động hữu hiệu của các cơ quan đại diện ở một số nước đã giúp tạo ra ở một số quốc gia một hệ thống năng động trong việc xác định và hợp thức hóa ý chí của nhân dân. Thụy Sĩ là trường hợp điển hình. Có người cho rằng trưng cầu dân ý là hình thức thể hiện ý chí của nhân dân một cách hữu hiệu và đầy đủ nhất.
Xin bạn hãy suy nghĩ về cách đặt vấn đề như thế. Hãy đưa ra các ý kiến “ủng hộ” và “phản đối” của cá nhân mình.
Tất nhiên, thật khó trả lời dứt khoát, nhất là trong điều kiện hiện nay, khi vấn đề ngày càng phức tạp, khi có rất nhiều cách léo lái dư luận, khi chính trị ngày càng trở thành lĩnh vực của các chuyên gia, cần phải có sự kết hợp giữa dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp. Chỉ có như thế mới có thể tìm ra được phương án tối ưu, một mặt, nghiên cứu dư luận xã hội và để quần chúng cùng tham gia giải quyết những vấn đề, mặt khác, hợp thức hóa nó một cách chuyên nghiệp về mặt pháp lí.
Chính quyền hành pháp.
Chính quyền hành pháp do tổng thống hoặc thủ tướng đứng đầu. Tổng thống được bầu theo lối phổ thông đầu phiếu và đứng ra thành lập chính phủ. Trong chế độ đại nghị, thủ tướng do đảng hoặc liên hiệp các đảng phái nắm đa số trong quốc hộ cử và đứng ra thành lập nội các.
Người đứng đầu chính quyền hành pháp được bầu (cử) cho một thời hạn nhất định. Họ không thể nắm chức vụ đó suốt đời, cũng không thể nhường ngôi cho con. Đôi khi một người, một gia đình hoặc một dòng họ nắm quyền lực trong một thời gian dài. Thí dụ, dòng họ Nehru ở Ấn Độ. Nhưng gia đình này cũng từng bị mất quyền lực đến hai lần trong giai đoạn từ 1945 đến 1990.
Trong các nhà nước phi dân chủ (toàn trị) người lãnh đạo có thể nắm quyền rất lâu. Thí dụ, Franco từng nắm quyền ở Tây Ban Nha suốt 30 năm.
Đôi khi người đứng đầu ngành hành pháp (tổng thống) có thể được bầu lại. Thí dụ, ở Mĩ một loạt tổng thống từng được bầu hai ba nhiệm kì, trong đó có Roosevelt (1936, 1940, 1944), Truman, Eisenhower, Reagan. Nhưng, trong các xã hội dân chủ thời hạn cầm quyền được xác định bởi Hiến pháp và thường kéo dài từ 3 đến 7 năm, tuỳ nước. Hiến pháp cũng thường nói rõ một lãnh tụ có thể được bầu đến bao nhiêu lần. Thí dụ, Tu chính XXII (năm 1951) Hiến pháp Hoa Kì viết như sau: “Không một người nào có thể được bầu vào chức vụ Tổng thống quá hai nhiệm kì…”. Trong các nước theo chế độ đại nghị, hiếm khi thủ tướng được nắm quyền đến hai nhiệm kì. Margaret Thatcher ở Anh và Helmut Kohl ở Đức giữ ghế thủ tướng ba nhiệm kì là những ngoại lệ.
Cơ sở để một tổng thống hay một đảng nào đó có thể được tái cử là mức sống của người dân trong nước.
Xin hãy so sánh việc loại bỏ người đứng đầu nhà nước Liên Xô là N. S. Khrushchev vào năm 1964 với việc thất cử của Thủ tướng Anh là ông J. Kallagan vào năm 1976 (hay bà M. Thatcher vào năm 1991)
Chức năng của chính quyền hành pháp trong các nước dân chủ là gì? Chức năng của hành pháp được xác định bởi nhu cầu lãnh đạo và quản lí thường xuyên trong các lĩnh vực lập kế hoạch, quản lí kinh tế, văn hóa và giáo dục.
Chính quyền hành pháp lập và thực thi chương trình hành động của mình trong lĩnh vực tài chính, thuế khoá.
Đặc điểm của hành pháp là áp dụng và thực thi pháp luật, hành pháp cũng có thể trình các dự luật cho quốc hội xem xét.
Hành pháp phải báo cáo trước và bị kiểm soát bởi ngành lập pháp. Hành pháp không thể tồn tại mà không có bộ máy tương ứng, đấy là nhân viên các bộ, các tổng cục… Người ta thường cho rằng bộ máy quản lí là trung dung về mặt chính trị, nó không lệ thuộc vào chính quyền hành pháp theo ý nghĩa: Khi chính phủ bị giải tán thì các công chức trong bộ máy quản lí vẫn tiếp tục hoạt động. Nhưng trên thực tế, thay đổi chính phủ thường kéo theo việc bổ nhiệm các công chức và các nhà quản lí mới. Sự không trong sạch, kém năng lực và các khuyết tật khác của bộ máy quản lí thường bị coi là những yếu kém của chính quyền hành pháp nói chung. Điều đó có thể dẫn đến việc từ chức của thủ tướng, thậm chí của cả chính phủ. Đôi khi, người đứng đầu ngành hành pháp phải chịu trách nhiệm về những hành động xấu xa của bộ máy của mình. Thí dụ, thủ tướng Willi Brandt của Cộng hoà Liên bang Đức đã phải từ chức khi ông nhận trách nhiệm về mối liên hệ của các cộng sự với tình báo Liên Xô, mặc dù ông được coi là “kiến trúc sư” của mối quan hệ gắn bó hơn giữa các nước xã hội chủ nghĩa và các nước phương Tây.
Tư pháp. Không phải lúc nào ngành tư pháp cũng đáp ứng được quyền lợi của nhân dân. Nhân danh pháp luật, nhân danh nhà nước, trong quá khứ và cả hiện nay vẫn thường diễn ra các vụ án bất công. Chính quyền dân chủ, cũng như mọi chính quyền khác, phải tự bảo vệ mình, nhưng phải bằng những biện pháp hợp hiến, công khai và không bị ảnh hưởng bởi các mưu đồ chính trị. Quyền lực tối cao của toà án là để thực hiện những mục đích như thế.
Chức năng chính của ngành tư pháp là giải thích và theo dõi việc thực thi pháp luật.
Tại sao pháp luật lại cần phải được giải thích?
Pháp luật, nhất là hiến pháp, thường chỉ bao gồm những công thức chung chung, không có các giải thích cụ thể. Đôi khi những giải thích như thế được ghi trong các nghị định, chỉ thị, nghị quyết và các văn bản pháp quy khác. Nhưng trong từng trường hợp cụ thể, khi xem xét tại tòa án thì các quan tòa là những người được đào tạo chuyên môn phải giải thích luật và đưa ra phán quyết.
Khi nói đến tư pháp, ta thường nghĩ đến tòa án tối cao là cơ quan theo dõi việc thực thi hiến pháp, xem xét những vụ án lớn, xem xét và trả lời khiếu nại và tố cáo đối với các tòa án cấp dưới. Trong một số nước, trong đó có nước Nga, còn có tòa án hiến pháp, cơ quan này chỉ xem xét nhữngc vụ việc vi phạm hiến pháp.
Các tòa án cấp thấp hơn, như tỉnh, thành phố hay tòa án khu vực xem xét các vụ án dân sự, hành chính, hình sự và tố cáo của công dân về sự bất công mà họ phải chịu đựng.
Trong một số nước, tòa án tối cao và tòa án hiến pháp có ảnh hưởng rất lớn đối với chính sách quốc gia. Thí dụ, Tòa án Tối cao ở Cộng hoà Nam Phi từng kết án chính sách phân biệt chủng tộc và chính phủ nước này buộc phải tiến hành những biện pháp cải cách. Dư luận xã hội cũng có ảnh hưởng rất lớn đối với chính sách của Cộng hoà Nam Phi. Phân biệt chủng tộc có nghĩa là phân chia xã hội thành các nhóm trên cơ sở chủng tộc, chính sách đó được áp dụng ở Nam Phi từ năm 1948, là phương tiện củng cố quyền lực của thiểu số da trắng đối với đa số người da đen. Sự phân biệt được thực hiện trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá. Tình hình tương tự cũng diễn ra ở một số nước châu Phi và châu Mĩ Latin, nơi các tập đoàn quân sự không thể thành lập được chính quyền hợp pháp vì sự chống đối của tòa án tối cao tại đó.
Lĩnh vực hoạt động quan trọng nhất của các tòa án tối cao là thông qua các dự luật. Thí dụ, cách đây mấy năm quốc hội Ireland thông qua đạo luật cấm phụ nữ phá thai, ngay cả khi người phụ nữ đó ở nước ngoài. Đạo luật này vi phạm quyền của phụ nữ và đã bị Tòa án Tối cao của Cộng đồng châu Âu bác bỏ. Những sự kiện như thế một lần nữa khẳng định rằng, ngành tư pháp, một mặt, có thể hoạt động độc lập với lập pháp và hành pháp và mặt khác, có thể thực hiện quyền giám sát các nhánh khác của chính quyền. Nghĩa là có hệ thống “kiềm chế và đối trọng” nhằm làm giảm thiểu khả năng lạm dụng quyền lực. Hiện nay, ở Mĩ hệ thống này được coi là hoàn thiện hơn cả, mặc dù vẫn còn rất nhiều khó khăn và mâu thuẫn.
Ở Mĩ, Tòa án Tối cao có thể phủ quyết chức năng lập pháp, có quyền triệu tập khóa họp đặc biệt của quốc hội, đề đạt luật và ra lời kêu gọi nhân dân.
Trong cơ cấu tư pháp Cộng hoà liên bang Nga còn có Viện kiểm sát liên bang. Viện trưởng viện kiểm sát liên bang do Hội đồng liên bang bổ nhiểm. Các cơ quan của viện kiểm sát thực hiện việc điều tra tội phạm hình sự và giữ quyền công tố tại các phiên toà.
Thấm phán của toà án liên bang do hành pháp (Tổng thống) bổ nhiệm.
Tính trung thực và trình độ của các quan tòa có ảnh hưởng rất lớn đối với hoạt động của tòa án. Vì vậy, nhiệm kì của các quan tòa, dù được bầu hoặc được chỉ định, thường rất dài; ở một số nước, thí dụ, ở Mĩ là suốt đời. Quan tòa rất ít khi bị cách chức. Thường những người nổi tiếng ở địa phương mới được bổ nhiệm làm quan tòa.
Tòa án có thể đóng vai trò quyết định khi có mâu thuẫn giữa lập pháp và hành pháp hoặc trong trường hợp vượt quá quyền hạn được giao. Thí dụ, phán quyết của tòa án rằng việc bãi nhiệm một viên chức cấp cao nào đó là phi pháp có thể làm mất tín nhiệm đối với chính quyền lập pháp hay hành pháp. Trường hợp như thế đã từng xảy ra ở Canada khi giám đốc ngân hàng Canada phát biểu chống lại việc dùng lạm phát như là biện pháp kích thích nền kinh tế. Thủ tướng John Diefenbaker đã nổi giận và ra lệnh cách chức ông này. Vụ kiện đã làm cho thủ tướng mất uy tín và ông đã chịu thất bại trong lần bầu cử tiếp theo.
Sự độc lập của tòa án thường được nêu rõ trong hiến pháp. Điều này là cực kì quan trọng trong việc giải quyết những vấn đề chính trị phức tạp, có thể được lí giải khác nhau, thí dụ: Có nên luận tội Tổng thống Nixon (năm 1975) hay Tổng thống Brazil, Kollar (năm 1992) hay không?
Và cuối cùng, nói về quyền lập pháp, cần phải một lần nữa nhấn mạnh khía cạnh cực kì quan trọng, phân biệt xã hội dân chủ với các chế độ khác là tinh thần thượng tôn pháp luật. Nghĩa là không một cá nhân nào, không một cơ quan nhà nước nào được quyền coi thường hay đứng trên pháp luật. Khi có những trường hợp như thế, tòa án sẽ xem xét từ quan điểm vi phạm pháp luật chứ không phải từ quan điểm quyền hạn của chính phủ, đảng phái hay của bất kì cơ quan nào khác.
2. Dân chủ như một hình thức tổ chức quyền lực chính trị trong xã hội
1. Hệ thống chính trị và nhà nước.
Các hình thức quản lí nhà nước và chế độ chính trị
Chính trị là lĩnh vực hoạt động đặc biệt của con người. Nhà chính trị phải làm việc với quần chúng, với các tổ chức quần chúng lớn nhỏ khác nhau về tính chất và quyền lợi. Hoạt động chính trị đòi hỏi một số công cụ và thiết chế nhất định. Những công cụ như thế đã được xây dựng trong quá trình phát triển của nền văn minh nhân loại: đấy là hệ thống chính trị và nhà nước.
Hệ thống chính trị là gì? Hệ thống chính trị là các tổ chức xã hội, tổ chức chính trị, cơ quan nhà nước nhằm thực thi quyền lực trong xã hội.
Đặc trưng chủ yếu của hệ thống chính trị là:
Thứ nhất, đảm bảo cho công dân được tham gia (hay không được tham gia) vào việc quản lí các công việc; nghĩa là hoạt động chính trị của các công dân, của các tổ chức, quyền và quyền tự do công dân được thực hiện trong khuôn khổ của hệ thống chính trị;
Thứ hai, hệ thống chính trị cho phép (hoặc không cho) thực hiện quyền và quyền tự do của công dân.
Hệ thống chính trị bao gồm: các quan hệ chính trị, các tổ chức chính trị, các tiêu chuẩn chính trị, các quan điểm và truyền thống chính trị.
Thành tố quan trọng nhất của hệ thống chính trị là nhà nước.
Nhà nước là thiết chế chủ yếu của hệ thống chính trị, nhà nước thực hiện việc quản lí, bảo vệ và bảo trợ các cơ cấu kinh tế và xã hội.
Trong suốt lịch sử mấy ngàn năm qua đã hình thành nhiều quan điểm về nhà nước, từ ca ngợi cho đến phủ nhận hoàn toàn. Chúng ta sẽ xem xét một vài quan điểm như thế.
Triết gia Hi Lạp cổ đại, Democritus (460-370 trước công nguyên) cho rằng nhà nước có trách nhiệm bảo vệ sự công bằng và lợi ích chung: “... Một nhà nước được cai trị tốt là một thành lũy vĩ đại: trong đó có tất cả, khi nó còn thì tất cả đều còn, khi nó mất thì tất cả đều sẽ mất theo”.
Cicero, diễn giả và nhà tư tưởng La Mã cổ đại (106-43 trước công nguyên), lại coi nhà nước là “tài sản của nhân dân, còn nhân dân thì không phải là một nhóm người tập hợp lại với nhau một cách vô tình mà là sự gắn bó của nhiều người liên kết với nhau bằng sự đồng thuận trong các vấn đề về quyền và cộng đồng quyền lợi”.
Niccolo Machiavelli (1469-1527), nhà tư tưởng, nhà sử học và nhà hoạt động xã hội thời Phục hưng thì nhấn mạnh rằng “tất cả các nhà nước, các quốc gia đã và đang có quyền lực đối với dân chúng, về thực chất, đều hoặc là nước cộng hòa hoặc là nhà nước độc tài”.
Những người vô chính phủ lại phủ nhận nhà nước bởi vì nó đàn áp con người.
Tại sao lại có sự khác biệt lớn đến như thế?
Theo chúng tôi, điều đó liên quan đến hai phương diện sau đây: thứ nhất, chính sách của nhà nước; thứ hai, hình thức nhà nước trong mỗi quốc gia.
Ở đây, trước hết ta cần nhận thức rõ các chức năng chủ yếu của nhà nước. Theo chúng tôi, không ai có thể trả lời câu hỏi này rõ ràng hơn là Adam Smith cách đây hai trăm năm: “Chiếu theo các quyền tự do mà tạo hóa đã ban cho con người, nhà nước chỉ nên thực hiện ba chức năng, đấy là ba chức năng cực kì quan trọng, nhưng rõ ràng và dễ hiểu đối với mọi lí trí thông thường: thứ nhất, bảo vệ xã hội khỏi sự áp chế và can thiệp của các xã hội khác; thứ hai, hết sức bảo vệ mọi thành viên của xã hội khỏi sự áp bức và bất công của các thành viên khác của xã hội hay là trách nhiệm thiết lập một nền tư pháp nghiêm minh và công bằng; và thứ ba, tạo lập và duy trì một số thiết chế xã hội, việc tạo lập và duy trì các thiết chế này không phải vì quyền lợi của của các cá nhân hay các nhóm cá nhân riêng biệt vì lợi nhuận của họ không thể bù đắp được chi phí của các cá nhân hay các nhóm đó, nhưng đối với cả xã hội thì lại hoàn toàn có thể được”.
Nói một cách khác, hai chức năng đầu của nhà nước là: bảo vệ các thành viên của xã hội khỏi sự cưỡng bức từ chính những đồng bào của mình hoặc cưỡng bức từ bên ngoài.
Chức năng thứ ba của nhà nước, cũng là trách nhiệm của mọi chính phủ, là thực thi các biện pháp nhằm bảo vệ và củng cố xã hội tự do (tạo ra các cơ chế nhằm thực thi các quyền công dân)
Để thực hiện những chức năng nêu trên, nhà nước cần có: các cơ quan quyền lực, các cơ quan quản lí, các cơ quan chuyên chính, tòa án.
Đặc trưng của nhà nước là chủ quyền, nghĩa là nhà nước có quyền đại diện cho toàn thể xã hội; có quyền ban hành luật pháp và các văn bản pháp quy có tính chất cưỡng bách đối với tất cả các thành viên của xã hội. Chính quyền nhà nước có bộ máy quản lí chuyên nghiệp cũng như bộ máy chuyên chính như quân đội và cảnh sát.
Ai và tại sao người đó lại được cầm quyền?
Một người có thể được đưa lên vị trí quyền lực là do:
1. Thế tập, chính quyền được trao theo lối cha truyền con nối.
2. Trên cơ sở bầu cử tự do để chọn lựa những người xứng đáng nhất.
3. Cuối cùng là cướp lấy quyền lực bằng các cuộc âm mưu, bạo lọan, lật đổ, cách mạng.
Bây giờ ta sẽ chuyển sang xem xét việc phân loại các hình thức quản lí nhà nước. Cách phân loại đơn giản nhất là theo số lượng người cầm quyền. Nếu đất nước chỉ do một người cai trị và quyền lực được chuyển giao theo lối cha truyền con nối thì nhà nước đó có thể được gọi là nhà nước quân chủ. Nếu đất nước do một nhóm người cai trị thì được gọi là chế độ quí tộc. Và cuối cùng là chế độ dân chủ tức chính quyền của nhân dân.
Hình thức nào cũng có thể tốt nếu nó nhắm đến lợi ích chung. Điều đó được thể hiện trong luật pháp, trong việc tuân theo truyền thống, tín ngưỡng của dân chúng nước sở tại.
Thí dụ, khi ta nói rằng đất nước do một nhà độc tài cai trị thì trong đầu ta không xuất hiện hình ảnh một đức vua anh minh, dù cả hai trường hợp đều do một người cai trị. Chúng ta có thái độ tốt hơn với chế độ quân chủ vì quân chủ củng cố quyền lực của một người bằng con đường chính đáng. Sự khác nhau ở đây là người cầm quyền giành được quyền cai trị bằng các thủ tục được dân chúng công nhận hay chiếm đoạt được quyền hành bằng vũ lực hay lừa dối.
Thí dụ, năm 1613, M. F. Romanov được Hội đồng tự quản bầu làm vua nước Nga. Đấy chính là khởi đầu của đế chế Romanov, cầm quyền ở Nga cho đến Cách mạng tháng Mười năm 1917.
Chúng ta coi việc cai trị của hoàng đế hay nhà vua là hợp hiến mặc dù hiến pháp, theo cách hiểu của chúng ta hiện nay, có thể chưa tồn tại, còn việc cai trị của một kẻ độc tài hay độc tài quân sự là bất hợp hiến và phi pháp. Cũng phải nói thêm rằng chế độ có thể còn là chế độ quân chủ hạn chế vì bị hạn chế bởi các thủ tục chuyển giao quyền lực và hạn chế bởi những quy định của luật pháp hoặc hiến pháp nữa .
Thí dụ điển hình về chế độ quân chủ vô giới hạn, còn gọi là quân chủ chuyên chế, là nước Nga trước cách mạng (trước năm 1905).
Bây giờ chúng ta sẽ tiếp tục thảo luận về các hình thức quản lí nhà nước. Ba hình thức quản lí nhà nước nói đến bên trên, nếu không bị pháp luật kiềm chế, nếu chỉ để mưu cầu lợi ích cá nhân thì có thể sẽ thoái hóa từ hợp hiến thành bất hợp hiến. Cũng có thể xảy ra quá trình ngược lại.
Các hình thức quản lí nhà nước
|
Hình thức hợp hiến
|
Hình thức bất hợp hiến
|
|
Quân chủ
|
Bạo quyền
|
|
Quí tộc
|
Tập đoàn thống trị
|
|
Dân chủ
|
Đám đông
(quyền lực của đám đông)
|
Một trong những phương pháp phân biệt các hình thức nhà nước là câu hỏi: chính phủ có hợp pháp hay không? Nếu chính phủ là hợp pháp và được đa số dân chúng công nhận thì đấy là chính phủ chính danh, nghĩa là được toàn dân coi là hợp pháp.
Các hình thức quản lí nhà nước nêu trong bảng trên chỉ có tính chất tiêu biểu. Trên thực tế, có thể có những hình thức khác nữa. Trong lịch sử nhân loại đã từng có những hình thức chính phủ không nằm trong những tiêu chuẩn kể trên. Cuộc sống vốn muôn màu muôn vẻ, phức tạp hơn mọi lí thuyết, mọi sơ đồ. Nhiều nhà khoa học có lí khi cho rằng sự hỗn hợp, ít nhất là giữa hai hình thức chính là cách quản lí phù hợp nhất. Họ khẳng định như vậy vì mỗi hình thức quản lí, kể cả hợp hiến, cũng đều có những ưu, khuyết điểm nhất định.
Ngoài hình thức quản lí nhà nước ta còn cần phải phân biệt chế độ chính trị: vô chính phủ, độc tài và toàn trị.
Có thể coi P. G. Proudhon và M. A. Bakunin là cha đẻ của phong trào vô chính phủ vì họ phủ nhận mọi hình thức chính phủ. M. A. Bakunin nhiều lần nhấn mạnh rằng “có nhà nước là có áp bức, nghĩa là có chế độ nô lệ; không thể có áp bức mà không có nô lệ, dù công khai hay che đậy, đấy là lí do vì sao chúng tôi là kẻ thù của nhà nước”. Vô chính phủ (anarchism, là một từ gốc Hi Lạp) là một phong trào chính trị-xã hội phủ nhận vai trò của nhà nước và mọi quyền lực chính trị nói chung, họ tuyên truyền cho một sự tư do cá nhân vô bờ bến và không công nhận một trật tự chung trong quan hệ giữa người với người. Theo chúng tôi, thực chất của vô chính phủ là quyền lực của kẻ mạnh đối với kẻ yếu.
Toàn trị (totalis, tiếng Latin nghĩa là toàn bộ) là hiện tượng của thế kỉ XX. Những đồ đệ của tư tưởng toàn trị luôn luôn cho rằng nhà nước là công cụ chủ yếu để thực thi lí thuyết của họ. Nhà nước, trên thực tế, đã bị thần thánh hóa. Mussolini từng tuyên bố: “Tất cả vì nhà nước, không có gì được nằm ngoài nhà nước, không có gì được chống lại nhà nước”.
Cách tiếp cận như thế nguy hiểm ở chỗ nào?
Nó nguy hiểm trước hết là ở chỗ nhà nước toàn trị hoàn toàn không coi con người như một cá nhân, nó biến con người thành công cụ cho những mục đích của mình.
Chế độ độc tài là hệ thống có nền chính trị đa nguyên hạn chế. Thường thì nó không có một hệ tư tưởng bao trùm lên tất cả (khác với toàn trị), cũng không dựa vào quần chúng (khác với dân chủ). Chế độ độc tài là kết quả của những cuộc khủng hoảng và sụp đổ của các chính quyền dân chủ (các cuộc đảo chính quân sự tại Mĩ Latin), sự mất ổn định sau khi giành được độc lập và lật đổ chế độ thực dân (tại một loạt nước thuộc châu Á và châu Phi), các cuộc xung đột trong các xã hội đa sắc tộc (Nam Phi trước khi có tuyển cử tự do), sự lung lay của chế độ toàn trị (thí dụ, Liên Xô sau khi Stalin chết hồi năm 1953).
Nói đến những hình thức quản lí nhà nước chủ yếu, phải nhấn mạnh rằng cơ cấu nhà nước, phải tính đến các truyền thống dân tộc. “Đức chúa trời nói rằng: hãy dừng lại trên đường đi, hãy nhìn cho kĩ và hỏi cho rõ những con đường xưa, đường nào tốt thì đi theo”, Kinh thánh viết như thế.
Nếu phân tích một cách kĩ lưỡng các hình thức quản lí nhà nước thì ta phải nhận rằng dân chủ là hình thức tốt nhất từ trước đến nay. Có thể coi dân chủ là hình thức quản lí hợp đạo lí nhất vì nhà nước trong chế độ dân chủ là nhà nước vì dân và là nhà nước đảm bảo các quyền tự do cho công dân của mình. Chế độ dân chủ là chế độ không cho phép tập trung quyền lực vào tay một người hoặc một nhóm người. Tổng thống thứ tư của Hoa Kì, cũng là một trong những tác giả của Hiến pháp Mĩ, ông James Madison, từng nói: “Hoàn toàn có lí khi nói rằng tập trung toàn bộ quyền lực, lập pháp, hành pháp và tư pháp vào tay một người... là chế độ chuyên chế”. Nhưng phân quyền lại đòi hỏi, một mặt, sự phân định rõ ràng trách nhiệm và có các biện pháp hữu hiệu nhằm chống lại sự lạm dụng quyền lực; mặt khác, sự tham gia và ở mức độ nào đó, cộng đồng trách nhiệm của tất cả mọi người đối với chính sách của quốc gia.
2. Các chế độ dân chủ thường gặp
Các nhà nước dân chủ thường theo hai hình thức: đại nghị và tổng thống, khác nhau ở cách bầu chọn những người đại diện và lãnh đạo.
Trong chế độ đại nghị, chính phủ (đứng đầu là thủ tướng) do đảng hay liên hiệp các đảng nắm đa số trong quốc hội lựa chọn. Có thể thấy rõ sự khác nhau giữ hai hình thức trong những sơ đồ sau:
Hệ thống đại nghị
Hệ thống tổng thống
Dân chủ đại nghị và dân chủ tổng thống còn khác nhau ở quan hệ giữa lập pháp và hành pháp. Trong chế độ đại nghị, quốc hội giữ thế thượng phong, còn trong chế độ tổng thống thì tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu chính phủ. Tổng thống và đại biểu quốc hội (lập pháp) đều do dân bầu. Trong chế độ đại nghị, các đảng chính trị đóng vai trò rất quan trọng, mặc dù các nghị sĩ là những người đại diện cho toàn dân chứ không phải cho một đảng phái hay một nhóm người nào. Không nghi ngờ gì rằng các đảng phái chính trị có ảnh hưởng lớn hơn trong giai đoạn bầu cử vì sau đó họ thường liên kết thành các nhóm đa số và nhóm đối lập.
Trong chế độ tổng thống, các đảng phái chính trị có ảnh hưởng ít hơn đối với hoạt động của các cơ quan lập pháp. Chỉ trong trường hợp, thí dụ như ở Mĩ, khi cả tổng thống và quốc hội đều là người của một đảng thì tổng thống sẽ dễ dàng hơn trong việc thông qua các dự luật tại quốc hội.
Sự khác nhau chủ yếu giữa chế độ đại nghị và tổng thống là mối quan hệ giữa nhánh lập pháp và hành pháp. Trong chế độ đại nghị, hai nhánh này gần như là một vì thủ tướng và các thành viên chính phủ đều là nghị sĩ. Thời gian cầm quyền của chính phủ thường được giới hạn trong khoảng 4 đến 5 năm, trừ khi phe ủng hộ thủ tướng bị mất đa số tại quốc hội. Trong trường hợp như thế, người ta sẽ tiến hành tổng tuyển cử và thành lập chính phủ mới.
Trong chế độ tổng thống, tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia vừa là người đứng đầu chính phủ. Tổng thống cũng như các nghị sĩ đều do nhân dân trực tiếp bầu. Theo mô hình phân quyền, thành viên chính phủ thường không phải là nghị sĩ. Nếu đảng của tổng thống nắm đa số ghế tại quốc hội, chính sách của tổng thống sẽ dễ được thông qua hơn; nhưng khác với thủ tướng, tổng thống không phụ thuộc vào phe đa số, ông có thể tại vị mà không cần có đa số trong quốc hội ủng hộ.
Các ưu và khuyết điểm của hai hình thức đại nghị và tổng thống: chế độ đại nghị hấp dẫn ở tính mềm dẻo và khả năng phản ứng với những biến động. Các chính phủ đại nghị, đặc biệt là khi được bầu theo lối tỉ lệ (ta sẽ xem xét cụ thể trong các chương sau), thường có xu hướng đa đảng, khi đó, ngay các đảng phái nhỏ cũng có thể có đại diện trong các cơ quan lập pháp. Kết quả là, những nhóm thiểu số cũng có thể tham gia vào các quá trình chính trị ở trong các cơ quan cao nhất của chính phủ. Sự đa dạng như thế góp phần thúc đẩy những cuộc đối thoại và thỏa hiệp khi các đảng đối kháng với nhau thành lập liên minh cầm quyền. Nếu liên minh tan vỡ hay đảng mất quyền cai trị thì thủ tướng phải từ nhiệm và một chính phủ khác được thành lập hoặc phải tiến hành tổng tuyển cử, nhưng không có khủng hoảng đe dọa chính hệ thống dân chủ.
Nhược điểm chính của chế độ đại nghị là mặt trái của tính mềm dẻo và sự tham gia của nhiều đảng phái trong chính phủ, tức là thiếu tính ổn định.
1. Liên hiệp đa đảng có thể không ổn định và sẽ tan vỡ ngay khi có khủng hoảng. Điều đó có nghĩa là thời gian cầm quyền của chính phủ thường tương đối ngắn.
2. Chính phủ có thể bị các đảng hay các nhóm cực đoan khống chế, họ có thể dọa rút khỏi liên minh cầm quyền và như thế chính phủ phải từ nhiệm, họ cũng có thể đòi chính phủ thi hành những đường lối theo xu hướng của họ. Hơn nữa, thủ tướng chỉ là lãnh tụ chính tri, ông không đủ uy quyền của một người do dân trực tiếp bầu.
3. Một lo ngại nữa: thiếu các hạn chế hiến định, đảng chính trị chiếm đa số tuyệt đối trong quốc hội có thể thực hiện các cương lĩnh chính trị với những hậu quả nghiêm trọng mà không được ngăn chặn kịp thời, có thể dẫn đến tình trạng độc tài của đa số trong tương lai.
Ưu điểm chủ yếu của chế độ tổng thống là, thứ nhất, trách triệm trực tiếp trước dân, thời gian dài và có sức mạnh; thứ hai, vì tổng thống do dân bầu nên ông có uy quyền, không lệ thuộc vào thái độ của các đảng phái trong quốc hội; thứ ba, hai nhánh quyền lực đều có thực quyền và về lí thuyết thì ngang nhau, chế độ tổng thống cố gắng làm cho lập pháp và hành pháp đều mạnh, mỗi nhánh đều do dân cử và có thể làm đối trọng và kiểm soát lẫn nhau.
Nhược điểm là ở chỗ tổng thống và nghị sĩ được bầu riêng rẽ, có thể xảy ra tranh chấp, dẫn đến ngõ cụt. Tổng thống có thể không nhận được đủ số phiếu ủng hộ tại quốc hội nên không thể thực hiện được một chính sách nào đó, đồng thời, ông có thể sử dụng quyền phủ quyết, ngăn không cho quốc hội thông qua một dự luật nào đó. Do được bầu trực tiếp nên tổng thống có thể có quyền lực hơn thủ tướng. Nhưng tổng thống lại phải thỏa hiệp với cơ quan lập pháp, dù nó có bị phe đối lập kiểm soát hay không, vì đây là cơ quan cũng được dân trực tiếp bầu một cách độc lập với tổng thống. Kết quả là kỉ luật đảng ở đây yếu hơn so với chế độ đại nghị. Khác với thủ tướng, tổng thống không cách chức hay thi hành kỉ luật các đảng viên. Thủ tướng, khi nắm được đa số tuyệt đối, có thể đảm bảo rằng chương trình của ông sẽ được thông qua. Gặp trường hợp khi thượng viện kiên quyết bảo vệ ưu quyền của mình thì tổng thống phải đàm phán rất lâu mới có thể thông qua được một tu chính nào đó.
Hệ thống nào đáp ứng tốt hơn những đòi hỏi của dân chủ? Không có câu trả lời dứt khoát. Xin bạn đừng buồn, đây là đề tài thảo luận thường xuyên của các nhà chính trị học, các nhà xã hội học và của các chính khách nữa. Mỗi hệ thống đều có mặt mạnh và mặt yếu. Chúng tôi cho rằng cả hai hệ thống đều phù hợp với chế độ dân chủ hiến định, mặc dù không có hệ thống nào có thể bảo đảm dân chủ một trăm phần trăm.
Chế độ phân quyền. Chính quyền nhà nước được chia thành ba nhánh: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Không một nhánh nào được quyền nắm trọn quyền lực quốc gia.
Sự phân chia như thế được xác định một cách cẩn trọng trong Hiến pháp Hoa Kì, ban hành năm 1789, vì các nhà sọan thảo bản Hiến pháp này cho rằng đấy chính là điều kiện đảm bảo rằng không một nhánh nào của chính phủ có thể nắm trọn được quyền lực quốc gia. Tổng thống thứ tư của Hoa Kì, cũng là một trong những tác giả của Hiến pháp Mĩ, ông James Madison, từng nói: “Hoàn toàn có lí khi nói rằng tập trung toàn bộ quyền lực, lập pháp, hành pháp và tư pháp vào tay một người... là chế độ chuyên chế”.
Cũng phải nói thêm rằng hệ thống do các tác giả của bản Hiến pháp Hoa Kì lập ra đã trù liệu không chỉ sự phân chia quyền lực mà còn trù liệu cả sự phối hợp hành động nữa. Thí dụ quyền lập pháp là của quốc hội, nhưng tổng thống có quyền phủ quyết các dự luật đã được quốc hội thông qua. Để vô hiệu hóa quyền phủ quyết của tổng thống, quốc hội phải có hai phần ba phiếu ủng hộ ở cả thượng và hạ viện.
Tổng thống cử thành viên nội các và các đại sứ, tiến hành đàm phán với các nước nhưng phải được thượng viện chấp thuận.
Mặt khác, Hiến pháp xác định rằng chỉ có quốc hội mới có quyền tuyên bố chiến tranh nhưng tổng tư lệnh quân đội lại là tổng thống.
Ba nhánh quyền lực là lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Một trong những đặc điểm nổi bật của cơ quan lập pháp, do truyền thống lịch sử để lại, là hệ thống một hoặc hai viện quốc hội (chi tiết sẽ được trình bày trong chương nói về chế độ liên bang).
Người ta thường nghĩ rằng hệ thống lưỡng viện thích hợp cho các nhà nước liên bang. Một viện đại diện cho cả nước, viện kia đại diện cho các bang. Nhưng lịch sử lại cho thấy rằng hệ thống lưỡng viện xuất hiện trước các nhà nước liên bang và có nguốn gốc từ hệ thống quốc hội gồm hai viện của nước Anh có từ cuối thế kỉ XIII. Mặc dù quyền hạn của Viện quí tộc ngày càng bị thu hẹp (năm 1911 Viện quí tộc bị tước quyền đưa ra dự luật về tài chính, năm 1948 bị tước quyền hoãn thi hành dự luật đã được thông qua), nhưng nó vẫn tồn tại cho đến ngày nay. Tại quốc hội Anh có 872 quí tộc cha truyền con nối.
Ba chức năng chủ yếu của cơ quan lập pháp. Trong các nhà nước dân chủ, cơ quan lập pháp có ba chức năng chủ yếu sau đây:
1. Quyền lập pháp, kể cả việc xem xét và phê chuẩn các hiệp ước và thỏa ước quốc tế.
2. Quyền xem xét và kiểm soát dự toán ngân sách quốc gia.
3. Quyền giám sát hoạt động của các cơ quan hành pháp.
Quyền lập pháp. Trong một loạt nước, sáng kiến lập pháp được phân chia giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Ngoài ra, trong chế độ tổng thống, tổng thống còn có quyền can thiệp vào quá trình lập pháp (quyền phủ quyết). Trong mỗi khu vực, quyền phủ quyết lại có đặc thù riêng. Thí dụ ở Mĩ, quốc hội gửi dự luật đã được thông qua cho Tổng thống. Nếu Tổng thống không đồng ý thì trong thời hạn 10 ngày ông phải gửi trả lại kèm theo các đề nghị của mình. Nếu dự luật không được kí và không được gửi lại quốc hội trong thời hạn 10 ngày thì nghiễm nhiên trở thành luật nếu quốc hội chưa kết thúc khóa họp. Đấy gọi là “phủ quyết ngầm định” hay “phủ quyết bỏ túi” khi dự luật được trình Tổng thống trong thời hạn mười ngày trước khi kết thúc khóa họp.
Nhiều nước có hệ thống tương tự, với thời hạn hơi khác, thí dụ Argentine và Brazil là 10 ngày, Philippines là 20 ngày, Chi Lê là 30 ngày, Phần Lan là 3 tháng.
Luật pháp Nga cũng áp dụng quyền phủ quyết. Theo hiến pháp gần đây ( điều 1107):
1. Trong vòng 5 ngày phải chuyển luật liên bang đã được thông qua cho Tổng thống kí và công bố.
2. Tổng thống liên bang Nga kí và công bố trong vòng 14 ngày.
3. Nếu Tổng thống liên bang Nga không thông qua trong vòng 14 ngày thì Hạ viện (Duma) và Thượng viện (Hội đồng liên bang) sẽ xem xét lại dự luật theo trình tự hiến định. Nếu trong lần thứ hai mà văn bản pháp luật đã được đệ trình vẫn được ít nhất hai phần ba đại biểu Hội đồng liên bang và Hạ viện thông qua thì Tổng thống liên bang Nga phải kí và công bố trong vòng 14 ngày.
Cũng phải nhớ rằng trong các xã hội dân chủ, nhân dân, trên cơ sở dân chủ trực tiếp hoặc bán trực tiếp, cũng được quyền hoặc ít nhất cũng đôi khi được quyền thông qua luật. Hình thức thể hiện ý kiến xã hội một cách trực tiếp nhất là trưng cầu dân ý, nghĩa là toàn dân biểu quyết về một vấn đề nào đó. Thường thì đấy là những vấn đề thuộc về hiến pháp.
Trong chế độ dân chủ đại nghị, người đứng đầu chính phủ (Pháp, Italy) thường là người có quyền quyết định tổ chức trưng cầu dân ý, điều này là để hạn chế bớt quyền của nhánh lập pháp.
Tổng thống, theo Hiến pháp Nga, là người quyết định tổ chức trưng cầu dân ý (điều 84).
Hiến pháp của các nước khác nhau có quy định khác nhau về quyền của lập pháp và hành pháp trong những điều kiện đặc biệt, tức là những trường họp đòi hỏi phải tuyên bố tình trạng khẩn cấp. Thí dụ, ở Pháp, quyền ban bố tình trạng khẩn cấp thuộc về tổng thống, quốc hội phải ngưng hoạt động trong giai đoạn khẩn cấp. Hiến pháp của Pháp viết rằng, trong trường hợp khẩn cấp, tổng thống có thể thay mặt chính phủ, hai viện và tất cả các cơ quan quyền lực nhà nước khác. Nhưng trong đa số các quốc gia khác, việc ban bố tình trạng khẩn cấp không ngăn cản quốc hội thực hiện các chức năng của mình.
Theo Hiến pháp Nga, Tổng thống có quyền ban bố tình trạng khẩn cấp trên toàn lãnh thổ Liên bang hay tại những khu vực nhất định, nhưng phải lập tức thông báo cho Viện Liên bang và Viện Duma. Cũng phải nhớ rằng theo Hiến pháp, Viện Duma không thể bị giải tán ngay cả trong tình trạng chiến tranh hay tình trạng khẩn cấp.
Nói về nước Nga, cần phải nhấn mạnh rằng, ngoài Tổng thống, Hội đồng liên bang, các đại biểu Hội đồng liên bang, đại biểu Duma quốc gia, chính phủ liên bang Nga, cơ quan lập pháp của các chủ thể liên bang cũng như Toàn án hiến pháp, Toà án Tối cao, và Toà trọng tài Tối cao cũng có quyền đưa ra sáng kiến về mặt lập pháp về lĩnh vực mà mình phụ trách.
Quyền xem xét và kiểm soát ngân sách quốc gia. Nếu xem xét chức năng của các cơ quan lập pháp trong quá khứ, ta thấy ngay rằng, thông qua các đại diện của mình, nhân dân một số nước đòi được quyền thỏa thuận mức thuế khóa trước, rồi sau đó mới là quyền lập pháp. Cụ thể là Viện thứ dân ở Anh đã có quyền kiểm soát ngân sách trước, sau đó là quyền đưa đơn thỉnh nguyện và chỉ sau đó mới trở thành cơ quan lập pháp như ta thấy hiện nay.
Hiện nay quyền kiểm soát và phân bổ ngân sách được giao cho ngành hành pháp. Quyền chi tiêu và kiểm soát ngân khố quốc gia được giao cho các chính phủ, chính phủ có trách nhiệm tránh tất cả những hành động gây nguy hại cho ngân sách quốc gia.
Chức năng thứ ba là giám sát hoạt động của ngành hành pháp.
Không nghi ngờ gì rằng, chính quyền hành pháp ở các nước dân chủ có những cơ chế giám sát của chính mình. Ta hãy cùng xem xét cách thức hoạt động của cơ chế ấy ở Hoa Kì.
Hàng năm, Tổng thống Mĩ phải đọc thông điệp về tình hình đất nước trước quốc hội. Ngoài ra, ông còn phải đọc báo cáo về những lĩnh vực khác nhau trước quốc hội ít nhất là 30 lần. Theo Hiến pháp Mĩ, thượng viện có quyền luận tội (impeachment), nghĩa là bãi chức hoặc cấm không cho giữ các chức vụ chính thức hoặc các chức vụ có thể tạo ra thu nhập ở Hợp chủng quốc Hoa Kì.
Nói một cách khác, impeachment là các thủ tục pháp lí nhằm thay thế các đại diện của chính quyền hành pháp trước khi kết thúc nhiệm kì được thực hiện bởi cơ quan lập pháp. Thí dụ, trước khả năng bị impeachment, tổng thống Brazil phải từ chức vào năm 1992, tổng thống Mĩ, Nixon, cũng phải từ chức vào năm 1975.
Ở nước Nga, theo luật pháp mới, Hội đồng liên bang cũng có quyền bãi nhiệm Tổng thống. Thủ tục như sau:
1. Tổng thống có thể bị Hội đồng liên bang bãi nhiệm trên cơ sở lời buộc tội của Hạ viện (Duma) về tội phản bội tổ quốc hay một tội nghiêm trọng nào khác. Trước đó, bản luận tội phải được Toà àn Tối cao xem xét và phán quyết rằng có những dấu hiệu phạm tội trong hành động của Tổng thống Cộng hoà liên bang Nga và Toà án hiến pháp khẳng định rằng thủ tục luận tội phù hợp với quy định hiện hành.
2. Quyết định của Duma quốc gia và Hội đồng liên bang về việc bãi nhiệm Tổng thống phải được một phần ba đại biểu Duma đề xuất, có kết luận của một uỷ ban đặc biệt do Duma thành lập và được hai phần ba đại biểu của mỗi viện thông qua.
3. Quyết định về việc bãi nhiệm Tổng thống do Duma trình lên phải được Hội đồng liên bang thông qua trong thời hạn 3 tháng. Nếu sau 3 tháng mà Hội đồng liên bang không thông qua thì đề nghị bãi nhiệm Tổng thống bị coi là hết hiệu lực.
Như vậy nghĩa là, cơ quan lập pháp có độc quyền ban hành các bộ luật có giá trị pháp lí cao nhất.
Cần ghi nhận rằng trong nhà nước quân chủ, quyền này thuộc về nhà vua. Còn có những phương án cai trị khác như sau:
|
Ở Hi Lạp cổ đại
|
- Người ta sử dụng hình thức
phổ thông đầu phiếu và Hội đồng năm trăm, một hình thức chủ tịch đoàn trong
các hội nghị toàn dân. Hội đồng này cũng do đại hội toàn dân bầu ra.
|
|
Ở La Mã cổ đại
|
Chức năng lập pháp thuộc về:
|
1. Bất tín nhiệm trong các lần bầu sau.
2. Có quyền bãi nhiệm.
3. Tổ chức trưng cầu dân ý.
Sử dụng rộng rãi hình thức trưng cầu dân ý và sự hoạt động hữu hiệu của các cơ quan đại diện ở một số nước đã giúp tạo ra ở một số quốc gia một hệ thống năng động trong việc xác định và hợp thức hóa ý chí của nhân dân. Thụy Sĩ là trường hợp điển hình. Có người cho rằng trưng cầu dân ý là hình thức thể hiện ý chí của nhân dân một cách hữu hiệu và đầy đủ nhất.
Xin bạn hãy suy nghĩ về cách đặt vấn đề như thế. Hãy đưa ra các ý kiến “ủng hộ” và “phản đối” của cá nhân mình.
Tất nhiên, thật khó trả lời dứt khoát, nhất là trong điều kiện hiện nay, khi vấn đề ngày càng phức tạp, khi có rất nhiều cách léo lái dư luận, khi chính trị ngày càng trở thành lĩnh vực của các chuyên gia, cần phải có sự kết hợp giữa dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp. Chỉ có như thế mới có thể tìm ra được phương án tối ưu, một mặt, nghiên cứu dư luận xã hội và để quần chúng cùng tham gia giải quyết những vấn đề, mặt khác, hợp thức hóa nó một cách chuyên nghiệp về mặt pháp lí.
Chính quyền hành pháp.
Chính quyền hành pháp do tổng thống hoặc thủ tướng đứng đầu. Tổng thống được bầu theo lối phổ thông đầu phiếu và đứng ra thành lập chính phủ. Trong chế độ đại nghị, thủ tướng do đảng hoặc liên hiệp các đảng phái nắm đa số trong quốc hộ cử và đứng ra thành lập nội các.
Người đứng đầu chính quyền hành pháp được bầu (cử) cho một thời hạn nhất định. Họ không thể nắm chức vụ đó suốt đời, cũng không thể nhường ngôi cho con. Đôi khi một người, một gia đình hoặc một dòng họ nắm quyền lực trong một thời gian dài. Thí dụ, dòng họ Nehru ở Ấn Độ. Nhưng gia đình này cũng từng bị mất quyền lực đến hai lần trong giai đoạn từ 1945 đến 1990.
Trong các nhà nước phi dân chủ (toàn trị) người lãnh đạo có thể nắm quyền rất lâu. Thí dụ, Franco từng nắm quyền ở Tây Ban Nha suốt 30 năm.
Đôi khi người đứng đầu ngành hành pháp (tổng thống) có thể được bầu lại. Thí dụ, ở Mĩ một loạt tổng thống từng được bầu hai ba nhiệm kì, trong đó có Roosevelt (1936, 1940, 1944), Truman, Eisenhower, Reagan. Nhưng, trong các xã hội dân chủ thời hạn cầm quyền được xác định bởi Hiến pháp và thường kéo dài từ 3 đến 7 năm, tuỳ nước. Hiến pháp cũng thường nói rõ một lãnh tụ có thể được bầu đến bao nhiêu lần. Thí dụ, Tu chính XXII (năm 1951) Hiến pháp Hoa Kì viết như sau: “Không một người nào có thể được bầu vào chức vụ Tổng thống quá hai nhiệm kì…”. Trong các nước theo chế độ đại nghị, hiếm khi thủ tướng được nắm quyền đến hai nhiệm kì. Margaret Thatcher ở Anh và Helmut Kohl ở Đức giữ ghế thủ tướng ba nhiệm kì là những ngoại lệ.
Cơ sở để một tổng thống hay một đảng nào đó có thể được tái cử là mức sống của người dân trong nước.
Xin hãy so sánh việc loại bỏ người đứng đầu nhà nước Liên Xô là N. S. Khrushchev vào năm 1964 với việc thất cử của Thủ tướng Anh là ông J. Kallagan vào năm 1976 (hay bà M. Thatcher vào năm 1991)
Chức năng của chính quyền hành pháp trong các nước dân chủ là gì? Chức năng của hành pháp được xác định bởi nhu cầu lãnh đạo và quản lí thường xuyên trong các lĩnh vực lập kế hoạch, quản lí kinh tế, văn hóa và giáo dục.
Chính quyền hành pháp lập và thực thi chương trình hành động của mình trong lĩnh vực tài chính, thuế khoá.
Đặc điểm của hành pháp là áp dụng và thực thi pháp luật, hành pháp cũng có thể trình các dự luật cho quốc hội xem xét.
Hành pháp phải báo cáo trước và bị kiểm soát bởi ngành lập pháp. Hành pháp không thể tồn tại mà không có bộ máy tương ứng, đấy là nhân viên các bộ, các tổng cục… Người ta thường cho rằng bộ máy quản lí là trung dung về mặt chính trị, nó không lệ thuộc vào chính quyền hành pháp theo ý nghĩa: Khi chính phủ bị giải tán thì các công chức trong bộ máy quản lí vẫn tiếp tục hoạt động. Nhưng trên thực tế, thay đổi chính phủ thường kéo theo việc bổ nhiệm các công chức và các nhà quản lí mới. Sự không trong sạch, kém năng lực và các khuyết tật khác của bộ máy quản lí thường bị coi là những yếu kém của chính quyền hành pháp nói chung. Điều đó có thể dẫn đến việc từ chức của thủ tướng, thậm chí của cả chính phủ. Đôi khi, người đứng đầu ngành hành pháp phải chịu trách nhiệm về những hành động xấu xa của bộ máy của mình. Thí dụ, thủ tướng Willi Brandt của Cộng hoà Liên bang Đức đã phải từ chức khi ông nhận trách nhiệm về mối liên hệ của các cộng sự với tình báo Liên Xô, mặc dù ông được coi là “kiến trúc sư” của mối quan hệ gắn bó hơn giữa các nước xã hội chủ nghĩa và các nước phương Tây.
Tư pháp. Không phải lúc nào ngành tư pháp cũng đáp ứng được quyền lợi của nhân dân. Nhân danh pháp luật, nhân danh nhà nước, trong quá khứ và cả hiện nay vẫn thường diễn ra các vụ án bất công. Chính quyền dân chủ, cũng như mọi chính quyền khác, phải tự bảo vệ mình, nhưng phải bằng những biện pháp hợp hiến, công khai và không bị ảnh hưởng bởi các mưu đồ chính trị. Quyền lực tối cao của toà án là để thực hiện những mục đích như thế.
Chức năng chính của ngành tư pháp là giải thích và theo dõi việc thực thi pháp luật.
Tại sao pháp luật lại cần phải được giải thích?
Pháp luật, nhất là hiến pháp, thường chỉ bao gồm những công thức chung chung, không có các giải thích cụ thể. Đôi khi những giải thích như thế được ghi trong các nghị định, chỉ thị, nghị quyết và các văn bản pháp quy khác. Nhưng trong từng trường hợp cụ thể, khi xem xét tại tòa án thì các quan tòa là những người được đào tạo chuyên môn phải giải thích luật và đưa ra phán quyết.
Khi nói đến tư pháp, ta thường nghĩ đến tòa án tối cao là cơ quan theo dõi việc thực thi hiến pháp, xem xét những vụ án lớn, xem xét và trả lời khiếu nại và tố cáo đối với các tòa án cấp dưới. Trong một số nước, trong đó có nước Nga, còn có tòa án hiến pháp, cơ quan này chỉ xem xét nhữngc vụ việc vi phạm hiến pháp.
Các tòa án cấp thấp hơn, như tỉnh, thành phố hay tòa án khu vực xem xét các vụ án dân sự, hành chính, hình sự và tố cáo của công dân về sự bất công mà họ phải chịu đựng.
Trong một số nước, tòa án tối cao và tòa án hiến pháp có ảnh hưởng rất lớn đối với chính sách quốc gia. Thí dụ, Tòa án Tối cao ở Cộng hoà Nam Phi từng kết án chính sách phân biệt chủng tộc và chính phủ nước này buộc phải tiến hành những biện pháp cải cách. Dư luận xã hội cũng có ảnh hưởng rất lớn đối với chính sách của Cộng hoà Nam Phi. Phân biệt chủng tộc có nghĩa là phân chia xã hội thành các nhóm trên cơ sở chủng tộc, chính sách đó được áp dụng ở Nam Phi từ năm 1948, là phương tiện củng cố quyền lực của thiểu số da trắng đối với đa số người da đen. Sự phân biệt được thực hiện trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá. Tình hình tương tự cũng diễn ra ở một số nước châu Phi và châu Mĩ Latin, nơi các tập đoàn quân sự không thể thành lập được chính quyền hợp pháp vì sự chống đối của tòa án tối cao tại đó.
Lĩnh vực hoạt động quan trọng nhất của các tòa án tối cao là thông qua các dự luật. Thí dụ, cách đây mấy năm quốc hội Ireland thông qua đạo luật cấm phụ nữ phá thai, ngay cả khi người phụ nữ đó ở nước ngoài. Đạo luật này vi phạm quyền của phụ nữ và đã bị Tòa án Tối cao của Cộng đồng châu Âu bác bỏ. Những sự kiện như thế một lần nữa khẳng định rằng, ngành tư pháp, một mặt, có thể hoạt động độc lập với lập pháp và hành pháp và mặt khác, có thể thực hiện quyền giám sát các nhánh khác của chính quyền. Nghĩa là có hệ thống “kiềm chế và đối trọng” nhằm làm giảm thiểu khả năng lạm dụng quyền lực. Hiện nay, ở Mĩ hệ thống này được coi là hoàn thiện hơn cả, mặc dù vẫn còn rất nhiều khó khăn và mâu thuẫn.
Ở Mĩ, Tòa án Tối cao có thể phủ quyết chức năng lập pháp, có quyền triệu tập khóa họp đặc biệt của quốc hội, đề đạt luật và ra lời kêu gọi nhân dân.
Trong cơ cấu tư pháp Cộng hoà liên bang Nga còn có Viện kiểm sát liên bang. Viện trưởng viện kiểm sát liên bang do Hội đồng liên bang bổ nhiểm. Các cơ quan của viện kiểm sát thực hiện việc điều tra tội phạm hình sự và giữ quyền công tố tại các phiên toà.
Thấm phán của toà án liên bang do hành pháp (Tổng thống) bổ nhiệm.
Tính trung thực và trình độ của các quan tòa có ảnh hưởng rất lớn đối với hoạt động của tòa án. Vì vậy, nhiệm kì của các quan tòa, dù được bầu hoặc được chỉ định, thường rất dài; ở một số nước, thí dụ, ở Mĩ là suốt đời. Quan tòa rất ít khi bị cách chức. Thường những người nổi tiếng ở địa phương mới được bổ nhiệm làm quan tòa.
Tòa án có thể đóng vai trò quyết định khi có mâu thuẫn giữa lập pháp và hành pháp hoặc trong trường hợp vượt quá quyền hạn được giao. Thí dụ, phán quyết của tòa án rằng việc bãi nhiệm một viên chức cấp cao nào đó là phi pháp có thể làm mất tín nhiệm đối với chính quyền lập pháp hay hành pháp. Trường hợp như thế đã từng xảy ra ở Canada khi giám đốc ngân hàng Canada phát biểu chống lại việc dùng lạm phát như là biện pháp kích thích nền kinh tế. Thủ tướng John Diefenbaker đã nổi giận và ra lệnh cách chức ông này. Vụ kiện đã làm cho thủ tướng mất uy tín và ông đã chịu thất bại trong lần bầu cử tiếp theo.
Sự độc lập của tòa án thường được nêu rõ trong hiến pháp. Điều này là cực kì quan trọng trong việc giải quyết những vấn đề chính trị phức tạp, có thể được lí giải khác nhau, thí dụ: Có nên luận tội Tổng thống Nixon (năm 1975) hay Tổng thống Brazil, Kollar (năm 1992) hay không?
Và cuối cùng, nói về quyền lập pháp, cần phải một lần nữa nhấn mạnh khía cạnh cực kì quan trọng, phân biệt xã hội dân chủ với các chế độ khác là tinh thần thượng tôn pháp luật. Nghĩa là không một cá nhân nào, không một cơ quan nhà nước nào được quyền coi thường hay đứng trên pháp luật. Khi có những trường hợp như thế, tòa án sẽ xem xét từ quan điểm vi phạm pháp luật chứ không phải từ quan điểm quyền hạn của chính phủ, đảng phái hay của bất kì cơ quan nào khác.
No comments:
Post a Comment